In de Randstad en enkele aantrekkelijke steden daarbuiten is de druk op de woningmarkt problematisch aan het worden. De roep om nieuwe woningen ‘in de wei’ te ontwikkelen wordt luider. Bouwen moeten we zeker, maar liever op de binnenstedelijke locaties. Dat heeft eigenlijk alleen maar voordelen. Vanzelf gaat het niet, zo stelt ook het Manifest Binnenstedelijke Gebiedstransformaties dat op 8 maart 2017 door verschillende partijen ondertekend is. Binnenstedelijk bouwen vraagt om scherpe beleidskeuzes en de bereidheid van alle overheidslagen om er gezamenlijk in te investeren.
2016 was een recordjaar voor de huizenmarkt. Nog nooit wisselde zoveel woningen van eigenaar: 2014.000. De kranten spreken van ‘hosanna’ op de woningmarkt. Terecht? Dat is maar hoe je het bekijkt. In delen van Nederland is de vraag naar woningen inderdaad enorm, maar de verschillen zijn groot. In flinke delen van Nederland is er weinig van te merken. Mensen willen massaal in de Randstad wonen en in enkele aantrekkelijke steden daarbuiten, zoals Groningen, Eindhoven en Zwolle. In De veranderende geografie van Nederland beschrijft Pieter Tordoir een geïntegreerd interstedelijk netwerk met een toenemende interactie, vooral door jongvolwassenen en zakelijke relaties. Steden en regio’s die buiten dit netwerk vallen, blijven achter. Ook in de vraag naar wonen.
Maar ook in de groeiregio’s ontstaan problemen. Daar wordt nu en de komende jaren veel minder gebouwd dan er vraag is. Vooral in en rond Amsterdam en Utrecht leidt dat tot fors toenemende woningprijzen. Voor starters en middeninkomens wordt het daar steeds lastiger om een woning te kopen. Ook de huurprijzen stijgen stevig door, zowel in de sociale voorraad als in de vrije sector. Het gevolg: huurders blijven zitten waar ze zitten, het vrijkomende aanbod op de (sociale) huurmarkt is verwaarloosbaar en de wachttijden lopen op tot meer dan 10 jaar. De woningmarkt loopt vast.
Bouwen dus
Het devies is dus: meer bouwen! Maar waar? Omdat de nood hoog is, klinkt een steeds luidere roep om ook nieuwe uitleglocaties ‘in het wei’ te ontwikkelen, en dan vooral in de noordvleugel van de Randstad. Het lijkt een aantrekkelijk idee: er kan tempo worden gemaakt omdat dergelijke locaties meestal makkelijker en goedkoper te ontwikkelen zijn, zo wordt gedacht. Toch moeten we die verleiding weerstaan. Er zijn tal van redenen om terughoudend te zijn met bouwen op uitleglocaties en vooral op binnenstedelijke locaties in te zetten. De belangrijkste vier zetten we hier op een rij.
- Ons landschap van steden en stadjes is een unieke kwaliteit
Het Nederlandse stedenlandschap is uniek. Nergens anders vindt je zulke scherpe contrasten tussen compacte steden en stadjes, open weidegebieden en bos- en heidegebieden. Met talrijke voordelen: er zijn recreatiemogelijkheden dicht bij huis, de schaal van de steden leent zich uitstekend voor transport per fiets. De Randstad kent een hoge bevolkingsdichtheid zonder de nadelen (smog, mobiliteitsknelpunten, grootschalige banlieus) van veel megasteden.
- Onze economie is gebaat bij stedelijkheid
Omdat de vraag groot is zullen de binnenstedelijke locaties in hoge dichtheden moeten worden ontwikkeld. Als dat goed gebeurt, ontstaan niet alleen aantrekkelijke steden met betere voorzieningen, het is ook goed voor onze economie. Steden met meer massa en dichtheid kennen een hogere productiviteit. Vraag en aanbod van bijvoorbeeld kennis en arbeid kunnen elkaar beter vinden. Er ontstaan gemakkelijker communities rondom specifieke kennisgebieden of markten. Ook de vrijetijdseconomie (horeca, toerisme) gedijt beter in drukke steden: bijvoorbeeld door de horeca en het toerisme.
- Veel mensen willen in de stad wonen
De woningmarkt in steden als Amsterdam en Utrecht is niet voor niets geëxplodeerd: er willen veel meer mensen wonen dan er woningen worden aangeboden. Het zijn magneten voor studenten, starters en migranten. De groeiende populariteit van de stad gaat samen op met de groei van het aantal alleenstaanden; een groep die vaker kiest voor wonen in de stad. Maar ook gezinnen willen graag in de stad wonen. Vorig jaar meldde het CBS dat steeds meer gezinnen de stad inruilen voor de omliggende steden en dorpen. Maar, veel van hen doen dat niet omdat ze de stad willen verlaten, maar omdat ze daar geen (betaalbare) woning voor hun gezin kunnen vinden.
- Bouwen in de stad is veel duurzamer
Compacte steden zijn efficiënter en duurzamer. Het autogebruik is er lager, ten gunste van de fiets, het OV en de voetganger. De massa vergroot het draagvlak voor collectieve voorzieningen, bijvoorbeeld in duurzame energie of hergebruik van reststromen. En de ruimte wordt efficiënter gebruikt, zodat het groen om de stad kan worden gespaard. Dat gaan we nog hard nodig hebben in tijden van klimaatverandering.
Niet vanzelf
Voldoende redenen om volop binnenstedelijk te ontwikkelen en de groene gebieden te sparen. Er is voorlopig nog voldoende ruimte, niet alleen in de grote steden maar ook op locaties in kleinere steden. Bovendien: de ervaring leert dat er steeds nieuwe locaties en gebouwen beschikbaar komen. Maar, makkelijk is het niet.
Grondexploitaties van binnenstedelijke locaties komen vaak op een negatief saldo uit, vooral wanneer het gaat om herbestemming van fabrieks- of bedrijventerreinen. Er moeten dan bedrijven worden uitgekocht en er zijn hoge kosten voor sloop en bodemsanering. Soms kan een ontwikkeling organisch tot stand komen, maar vaak is er een grote investering nodig om een kantelpunt in de ontwikkeling te bereiken, zoals het uitkopen van een bedrijf dat veel overlast geeft of het openen van een station. Of zo’n investering zich terugverdient is onzeker.
Transformatie van fabrieks- of bedrijventerreinen vraagt om een lange adem. Er zijn veel stakeholders die uiteenlopende belangen hebben. Eigendom van de grond is versnipperd, met als gevolg dat de gemeente of de ontwikkelaar met veel partijen zaken moet doen. De bedrijven die er nog zijn kunnen woningbouwontwikkeling lastig maken vanwege overlast of veiligheidsrisico’s. Een actieve houding van de overheid kan zorgen voor versnelling, maar brengt ook financiële risico’s met zich mee. Het komt bovendien regelmatig voor dat binnenstedelijke locaties door de gemeente of marktpartijen in de ijskast worden gezet, omdat zij andere locaties eerst willen ontwikkelen. Bijvoorbeeld omdat er al gronden zijn aangekocht, omdat er afspraken zijn gemaakt, of omdat het gewenste woonmilieu binnenstedelijk niet te realiseren is.
Nu is transformatie van fabrieks- of bedrijventerreinen niet de enige manier om binnenstedelijk te bouwen. Ook op andere, kleinere plekken in de stad zijn mogelijkheden, bijvoorbeeld op voormalige sportvelden. Woningbouw is op dat soort locaties vaak eenvoudiger te realiseren. Het benutten van dit type locaties vraagt echter om een zorgvuldige afweging: het opofferen van groen kent grenzen. De makkelijkste plekken zijn uiteraard al aan de beurt gekomen en ruimte voor groen, ontspanning en beweging is van groot belang voor duurzame en gezonde steden. Ook transformatie van leegstaand vastgoed biedt kansen voor woningbouw, maar bij lange na niet voldoende voor de totale woningvraag.
Investeren in een sterk, compact stedelijk netwerk
Binnenstedelijk bouwen biedt dus vele voordelen, maar is in de praktijk vaak weerbarstig. Om toch zo veel mogelijk binnenstedelijk te bouwen en daarbij een sterk stedelijk netwerk te realiseren, is het in de eerste plaats van belang om scherpere beleidskeuzes te maken. Die scheppen de randvoorwaarden voor ontwikkelen van gebieden. Op het niveau van de gebiedsontwikkeling zelf zijn passende financierings- en samenwerkingsvormen nodig.
1. Scherpe beleidskeuzes
Binnenstedelijk bouwen vraagt om scherpere beleidskeuzes van overheden. Het Rijk onderschrijft het principe van binnenstedelijk bouwen en heeft dit vastgelegd met het Besluit ruimtelijke ordening (met de zogenaamde Ladder voor duurzame verstedelijking). In de Nationale Omgevingsvisie en de vernieuwing van het MIRT kan het Rijk daar op voortborduren, bijvoorbeeld door in te zetten op een meer integrale afweging van rijksinvesteringen in infrastructuur en ruimte.
Provincies en gemeenten kunnen scherpe keuzes vastleggen in de omgevingsvisies die ieder van hen de komende jaren gaat opstellen naar aanleiding van de nieuwe Omgevingswet. Daarbij kan het voor gemeenten en provincies nodig zijn locaties ‘in het weiland’ te heroverwegen ten faveure van binnenstedelijke locaties. Door een zorgvuldig proces en door een hogere bebouwingsdichtheid kunnen financiële risico’s worden beperkt.
2. Bekostiging en financiering
De grootste bottleneck zit hem niettemin in de complexiteit en omvang van de investeringsopgave. Marktpartijen zijn niet of nauwelijks in staat om grootschalige binnenstedelijke transformatieprojecten zelfstandig te dragen. Het risicoprofiel is hoog, de doorlooptijd lang en de voorinvestering enorm. Met subsidies, een (revolverend) fonds of overheidskredieten kan worden bevorderd dat meer baathebbenden participeren in de ontwikkeling. Maar per saldo zal er meestal publiek geld bij moeten. De overheid kan er voor kiezen om bepaalde investeringen zelf te bekostigen, indien op voorhand duidelijk is dat dit zich in maatschappelijke baten terugverdient. Daar is een integrale blik op investeren bij nodig: een binnenstedelijke investering kan per saldo goedkoper zijn dan de optelsom van investeringen voor een nieuwe uitbreidingslocatie. Dat vraagt erom dat schotten tussen budgetten en tussen overheden worden weggenomen. Bijvoorbeeld door middelen van rijk (MIRT), provincie en gemeenten te bundelen in een regionale fonds voor een beperkt aantal stedelijke regio’s.
Praktische uitwerking
Tot nu toe werd dit debat vooral binnen de vakwereld van betrokken professionals gevoerd. De laatste tijd neemt ook de aandacht van het grotere publiek en de landelijke politiek toe. In de aanloop naar de Tweede Kamerverkiezingen probeerden diverse stedelijke regio’s het onderwerp op de agenda van politiek Den Haag te brengen. Wij hopen van harte dat de formateurs van het nieuwe kabinet deze handschoen oppakken: het is tijd voor stevige bestuurlijke keuzes. Van de vakwereld mag worden verwacht dat de stellingen in het debat worden verlaten, en men aan de slag gaat met de praktische uitwerking: hoe kan het wel?
Dit is een eerste artikel in een serie over bouwen in de stad. Voor deel twee, klik hier. Er volgt nog een slotartikel over hoe om te gaan met participatie.
