Tussen privaat en publiek

De al decennialang lopende privatiseringsprocessen bij min of meer monopolie-achtige bedrijven met een groot algemeen belang, zoals spoorwegen, energiebedrijven, zee- en luchthavens, zorginstellingen, woningcorporaties, roept al enige tijd de discussie op of er niet te ver wordt doorgeschoten met dit soort privatiseringen, stellen Rob van Engelenburg en Peter van Hoesel.

Doel van de privatisering was een betere marktwerking voor dit soort organisaties, maar wel zodanig dat kwaliteit niet minder zou worden en de prijzen omlaag zouden gaan, maar is dat ook gelukt? Welke voordelen zijn eigenlijk bereikt met deze privatiseringen en wegen die wel op tegen de nadelen?

Negatieve aspecten
Dagelijks tref je voorbeelden aan in kranten en media van diverse negatieve aspecten van privatiseringen. De toegankelijkheid komt soms in het geding door rationalisatie van de dienstverlening (bijvoorbeeld in het busvervoer), administratieve rompslomp staat soms een goede kwaliteit in de weg (bijvoorbeeld de zorg), bezuinigingen leiden soms tot minder onderhoud (bijvoorbeeld bij de spoorwegen). De prijzen gaan soms juist omhoog door de marktwerking in plaats van omlaag: bijvoorbeeld bij de tandartsen, bij sommige woningcorporaties wegens onverantwoorde risico’s, bij energiebedrijven die veel geld uitgeven aan reclame. Daar komt bij dat de arbeidsvoorwaarden en –omstandigheden in sommige gevallen verslechteren (zie de postbezorgers).
Het is de vraag of dit beeld in media niet te eenzijdig is, maar aangezien er nauwelijks evaluatieonderzoek is gedaan naar privatiseringen, is de vraag welke voordelen hiertegen zouden opwegen moeilijk te beantwoorden.

Spagaat
Een lastig obstakel in deze discussie is, dat de economische wereld in twee grote sectoren wordt verdeeld: de publieke en de private. Je hebt ofwel een bedrijf en moet dan aan alle verwachtingen voldoen die voor een bedrijf gelden (zoals aandeelhouderswaarde creëren) ofwel een overheidsorganisatie en die moet zich houden aan de formele regels die voor de publieke sector gelden (zoals iedereen toegang verlenen ongeacht de hoge kosten die dat met zich meebrengt). Wanneer je tussen die twee werelden in probeert te opereren ben je al gauw verdacht bezig (je eet van twee wallen, je hebt te veel marktmacht, de overheid en de toezichthouders hebben er geen greep op) of kom je terecht in een spagaat (kosten besparen maar toch hoogwaardige dienstverlening overeind houden, investeerders aantrekken die je maar weinig rendement kunt bieden als er niet bezuinigd kan worden).

Dit soort organisaties, die we vroeger ook wel nutsmaatschappijen noemden, moeten als gevolg van de privatisering een oneigenlijke keuze maken voor de publieke dan wel voor de private sector. Die keuze is oneigenlijk, omdat er een derde keuze zou moeten zijn, namelijk de keuze om nutsmaatschappij te zijn met een daarbij passende rechtsvorm. Wie niet van de ouderwets klinkende term ‘nutsmaatschappijen’ houdt zou dit soort organisaties bijvoorbeeld ‘maatschappelijke organisaties’ kunnen noemen. Een wellicht betere aanduiding zou zijn om te spreken van ‘publieke coöperaties’.
Dan moet er wel werk worden gemaakt van een rechtsvorm die het dergelijke organisaties mogelijk maakt te doen waar ze voor zijn bedoeld, namelijk het aanbieden van min of meer monopolistische diensten van het algemeen belang, en dat op een zo doelmatig en doeltreffend mogelijke manier.

Publieke coöperatie
Dus geen vennootschap (dat is bedoeld voor commerciële bedrijven), ook geen stichting (die rechtsvorm was nooit bedoeld voor organisaties die diensten verlenen), geen zelfstandig bestuursorgaan (dat is bedoeld voor pure overheidstaken), maar een ‘publieke coöperatie’. In de statuten van een dergelijke rechtsvorm worden in elk geval de volgende zaken geregeld:

• Het algemene doel en de middelen die daarvoor ter beschikking staan.
• Winstbestemming in het kader van dit doel.
• De diensten die worden aangeboden.
• Bevoegdheden van bestuur en toezichthouders (passend bij het doel).
• Overheidsvoorschriften waaraan moet worden voldaan.
• Wijze waarop met prestaties wordt afgerekend.
• De wijze waarop klanten invloed kunnen uitoefenen op kwaliteit en prijs.
• De toegang die wordt verleend aan marktpartijen waarmee wordt samengewerkt.

Er is, kortom, behoefte aan een structuur tussen markt en overheid, die niet wordt beschouwd als een hybride vorm zwalkend tussen twee werelden, maar die als een op zichzelf staande derde wereld wordt gezien en behandeld. Wij weten niet in welke mate de juridische structuur van nutsmaatschappijen in het verleden hieraan tegemoetkwam, maar wellicht valt daar een en ander van te leren.

Ongelukkige hybride organisaties
Het zou wel eens kunnen zijn dat de nutssector langs deze weg tot grote bloei kan komen, terwijl er nu vele organisaties bestaan die zich ongelukkig voelen met hun huidige hybride status, onder meer wegens de negatieve publiciteit over wangedrag bij sommige van hun branchegenoten. Bovendien zouden bepaalde bedrijven die (inmiddels) geheel geprivatiseerd zijn ervoor kunnen kiezen zich om te vormen tot een publieke coöperatie en zou aan bepaalde overheidsinstellingen die nog niet geprivatiseerd zijn de kans kunnen worden geboden om langs deze weg semi-privaat te worden. Bovendien effent dit wellicht de weg voor burgers om deel te nemen aan dergelijke coöperaties, denk bijvoorbeeld aan windparken waar burgers een financieel belang bij kunnen krijgen.

De scheidslijn tussen privaat en publiek is bepaald niet scherp, je zou zelfs kunnen zeggen dat alle organisaties die producten en/of diensten leveren deels een privaat en deels een publiek karakter hebben. Ook bedrijven die pure consumptiegoederen leveren hebben te maken met collectieve belangen die in acht moeten worden genomen. En ook publieke organisaties hebben te maken met cliënten met individuele behoeften. Het gaat niet om een zwart-wit tegenstelling maar om een geleidelijke overgang van donkergrijs naar lichtgrijs. Een belangrijk deel van dat grijze gebied zou zich goed geholpen kunnen voelen met zo’n nieuwe rechtsvorm.
Een dergelijke oplossingsrichting zou ook een goede verbinding kunnen leggen tussen uiteenlopende opvattingen van diverse politieke partijen over dit uitermate belangrijke onderwerp.