Verbonden partijen: toekomstvast besturen

Tegenwoordig zijn verbonden partijen niet meer weg te denken uit het publieke domein. In onze complexe netwerksamenleving hebben organisaties elkaar nodig om de benodigde kennis en expertise samen te brengen en in te zetten om maatschappelijke vraagstukken op te lossen. Deze constatering laat onverlet dat er vraagtekens kunnen worden geplaatst bij de huidige manier waarop verbonden partijen worden aangestuurd[i].

Een aantal ontwikkelingen vormen aanleiding voor het doen van onderzoek naar het toekomstvast besturen van verbonden partijen. Er is een grote ontevredenheid bij gemeenteraden over de ongrijpbaarheid van verbonden partijen. De wetgever dwingt tegelijkertijd steeds meer af taken in regionaal verband uit te voeren (milieutaken en zorgtaken zoals jeugd etcetera.) Raden zullen met verbonden partijen moeten leren omgaan.

Gezien de toenemende betekenis van verbonden partijen én de huidige ontevredenheid bij raden erover, is het van groot belang na te denken over de manier waarop de bestuurlijke relatie met verbonden partijen wordt ingericht en geborgd. Onderzoek naar verbonden partijen bij waterschappen en provincies onderzoek ik momenteel ook en ik zal daarover later rapporteren. De centrale onderzoeksvraag waarop ik antwoord zoek luidt:

Is er sprake van systematisch gebrek aan aandacht voor de eisen van good governance bij de inrichting van de bestuurlijke relatie tussen deelnemende overheden (in dit artikel gemeenten) en verbonden partijen?

Good governance
Verbonden partijen (publiekrechtelijk of privaatrechtelijk) zijn organisaties waarin provincies, gemeenten, waterschappen en/of departementen een bestuurlijk én een financieel belang hebben. Het gemeentebestuur is zodoende (mede)eigenaar (opdrachtgever van het bestuur) van de verbonden partij, naast de rol als afnemer/opdrachtgever. Voor het gemak spreek ik in dit artikel enkel over gemeenten, maar voor andere overheden gelden dezelfde uitgangspunten. Verbonden partijen bundelen krachten op een passend schaalniveau, indien deelnemende gemeenten op hun schaalniveau niet bij machte zijn hun opgaven te realiseren. De gemeenteraad heeft de verplichting (Besluit begroting en verantwoording[ii]) een beleidslijn voor verbonden partijen vast te stellen. De wetgever stelt zich op als kwaliteitsbewaker en geeft in verschillende wetten voorschriften; ministers voegen hieraan vaak nog uiteenlopende richtlijnen en beleidsregels toe[iii].
Good governance is in essentie het systeem waarin bevoegdheden, rechten plichten en procedures zijn vastgelegd die het dienen van het publieke belang definiëren en moeten borgen binnen en tussen (publieke) organisaties. Als het gaat om samenwerkingsverbanden van decentrale overheden wordt, in aanvulling op wat wettelijk vereist is, veel verwezen naar twee documenten: het Handboek Gemeente Governance – Verbonden partijen[iv] en een format dat is opgesteld door de Nederlandse vereniging voor raadsleden (Raadslid.nu[v]).

Wat opvalt is dat beide documenten qua scherpte achterblijven bij de internationale literatuur over good governance, met name als het gaat om de verschillende rollen in de relatie tussen gemeenten en verbonden partij. In beide documenten wordt namelijk alleen de opdrachtgeversrol uitgewerkt, maar ontbreekt aandacht voor de eigenaarsrol.
De internationale literatuur[vi] onderscheidt voor (ondernemings)bestuur en corporate governance drie functies:

• de formatieve rol: dit is de constituerende functie, waarin de doelomschrijving in zowel inspirerende als normatieve zin wordt bepaald. Deze rol markeert de waardenhiërarchie die een organisatie meekrijgt;
• de performance rol: dit is de functie die bepaalt welke strategische ruimte de organisatie krijgt en hoe ze georganiseerd moet zijn;
• de conformance rol: dit is de functie die voorschrijft hoe de verantwoording aan wie geregeld dient te zijn, maar ook het voldoen aan wettelijke verantwoordelijkheden.

De gemeente als eigenaar (opdrachtgever bestuur) vraagt een andere wijze van sturing dan de gemeente in haar rol als opdrachtgever (afnemer van producten of diensten) of partner. Die rollen kunnen bovendien strijdig zijn. Het Handboek Gemeente Governance werkt vooral de rol van opdrachtgever/afnemer van producten of diensten uit. De gemeente staat daarnaast als eigenaar ook aan de lat om de continuïteit van de verbonden partij te borgen en daartoe de governance duurzaam te regelen. Of die rollen en functies daadwerkelijk inhoud krijgen, valt af te lezen uit de volgende vragen:

• Is duidelijk waarvoor de verbonden partij in het leven is geroepen (aard publiek belang, maatschappelijke effect of bedrijfskundige overwegingen)?
• Is de verbonden partij hiervoor duurzaam ingericht (organisatiestrategie) en is duidelijk hoe ze veranderingen(veranderstrategie) in de context moet hanteren?
• Is duidelijk hoe gemeenten de besturing van de verbonden partij (besturingsfilosofie) hebben ingericht, in het besef dat ze meerdere (strijdige) rollen naar de verbonden partij vervullen?

Deze vragen proberen we in de volgende paragraaf te beantwoorden.

Voorbeelden
Mijn waarnemingen zijn gestoeld op een langdurige adviespraktijk waarin we bestuurlijke samenwerkingsverbanden, regionale arrangementen, ontwikkelmaatschappijen, et cetera hebben geholpen hun governance op orde te krijgen. Ik ervaar in de praktijk onvoldoende aandacht voor een gezonde governance in bestuurlijke arrangementen tussen gemeenten en verbonden partijen. Daarbij gaat het met name om rolneming betreffende eigenaarschap(opdrachtgever van het bestuur), opdrachtgeverschap(afnemer van producten), planning & control, risicomanagement, en om de herijking daarvan bij veranderingen. De vraag of voldoende aandacht wordt besteed aan good governance van verbonden partijen manifesteert zich vaak als zich problemen voordoen, maar is in ieder geval aan de orde bij het moment van inrichten en wanneer een bestaand arrangement met een verbonden partij wordt veranderd. En waar de aandacht voor de governance er wel is, zie ik vaak dat in gemeentelijke organisaties onvoldoende specifiek op governance gerichte bestuurlijke en ambtelijke expertise en handelingsrepertoire beschikbaar zijn om dit goed in te richten.

Mag ik kort drie voorbeelden geven? Ten aanzien van de omgevingsdiensten die in de afgelopen jaren zijn gevormd blijkt dat slechts bij een zeer beperkt aantal provincies en gemeenten de eigenaarsrol ingeregeld is. Slechts in enkele gevallen zijn de opdrachtgevers- en eigenaarsrol feitelijk bij verschillende personen belegd. Dat geldt zowel bestuurlijk als ambtelijk. Het verbaast mij dus niet dat veel omgevingsdiensten inmiddels serieuze sturingsproblemen hebben. Ik heb het departement er nog niet gehoord vanuit hun bestel verantwoordelijkheid.
Uit een onderzoek[vii] dat ik in 2013 in opdracht van de VNG uitvoerde onder GGD-en bleek dat het gebrek aan inbedding van de GGD-taken in het gemeentelijk beleid ermee te maken heeft dat veel GGD-directeuren handelen alsof ze zelf eigenaren van de GGD zijn en niet meer weten dat de gemeenten eigenaar zijn op grond van hun wettelijke taak. Deze beleving is ontstaan doordat het contact met de gemeentelijke organisatie steeds meer verwaterde en onder druk kwam te staan. De directeuren kwamen minder bij de gemeenten en de verantwoordelijk portefeuillehouders hebben hun eigenaarsrol onvoldoende opgepakt. Daarmee ontstaat een vicieuze cirkel waarin de GGD-directeuren zich eigenaar van hun GGD gaan voelen en zich daarnaar zijn gaan gedragen, daarmee het tekortschietend eigenaarschap vanuit de gemeenten bestendigend.
Als er in de relatie tot verbonden partijen veranderingen optreden – hetgeen nu in veel regio’s aan de orde is rond de arbeidsvoorziening, sociale diensten en SW-bedrijven – is het belangrijk een passende veranderstrategie te hebben, waarin de nieuwe verhoudingen zich zo kunnen ontwikkelen dat ook in de nieuwe situatie partijen zuiver ten opzichte van elkaar komen te staan, conform de vereisten van good governance. Te vaak zien we dat de directie van een verbonden partij de opdracht krijgt van de betrokken gemeenten de nieuwe verhoudingen te organiseren, waaronder de nieuwe verhoudingen met en tussen de opdrachtgevers, terwijl deze daarin niet dezelfde belangen heeft als de gemeenten. Gemeenten nemen zo onvoldoende hun eigen rol. Als eigenaar zijn zíj verantwoordelijk voor de continuïteit van de onderneming.

Verantwoordelijkheden
De beschreven waarnemingen leiden tot een voorlopige conclusie: de governance van verbonden partijen is vaak niet goed ingericht. Met name lijkt er gebrek aan aandacht voor de eigenaarsrol en voor de spanning die kan bestaan tussen de eigenaars- en de opdrachtgeversrol. Daarnaast zouden gemeenten onderling veel meer afstemming met elkaar moeten hebben over hoe zij acteren richting verbonden partijen en daarin waar mogelijk samenwerking zoeken.
Om onze hypothese nader te toetsen heb ik met enkele collega’s een aselecte steekproef (n=40) genomen van de nota’s verbonden partijen van gemeenten[viii]. Bovendien hebben we acht rekenkamerrapporten geanalyseerd op hun ervaringen en aanbevelingen.
De aandacht voor de eigenaarsrol blijkt beperkt. In slechts 15 procent van de bekeken nota’s wordt de scheiding tussen opdrachtgevers- en eigenaarsrol benoemd. Als we vervolgens kijken naar de verantwoordelijkheden van eigenaren, in termen van rechtsvorm (in principe een structuurvraagstuk), governance (benoemingsregels en verantwoordingswijze voor bestuurders en management) en besturingsfilosofie (spelregels bij besturing en verantwoording) valt op dat er in 60 procent van de nota’s aandacht wordt besteed aan de rechtsvorm, maar dat de aandacht voor governance hierbij fors achterblijft en dat slechts 15 procent van de nota’s ingaat op de besturingsfilosofie.

Gemeentelijke rekenkamers wensen allereerst (meer) focus op risicobeheersing om de financiële risico’s voor gemeenten te verkleinen. In drie van de acht bekeken rekenkameronderzoeken is het onderwerp risico alleen benoemd; in vijf van de acht rekenkameronderzoeken wordt het onderwerp risico niet alleen benoemd maar ook verder verdiept. Daarnaast is het thema governance een terugkerend onderwerp in 50 procent van de bekeken rapporten, maar dit wordt slechts in 37,5 procent van de bekeken rapporten ook verder uitgewerkt vanuit het eigenaarsperspectief.
Concluderend: de lichte toetsing die wij hebben gedaan op acht rekenkamerrapporten en veertig nota’s verbonden partijen bevestigt het vermoeden dat bij de inrichting van de governance van verbonden partijen de eigenaarsrol onderbelicht blijft.

Toekomstvast
Problemen met verbonden partijen hoeven geen diskwalificatie te zijn voor deze vorm van samenwerking maar betekenen dat veel meer aandacht nodig is voor het inrichten van good governance. Uit onze praktijkervaring en een analyse van de meest gebruikte handreikingen en van een veertigtal nota’s Verbonden partijen en acht rekenkameronderzoeken, blijkt dat de aandacht voor good governance en adequate inrichting daarvan in de praktijk nog tekort schieten, met name ten aanzien van de eigenaarsrol en de spanning tussen eigenaars- en opdrachtgeversrol. Wij zijn van mening dat het toekomstvast verbinden van verbonden partijen alleen succesvol kan zijn als gemeenten hun rol als politiek principaal en eigenaar adequaat invullen. Toekomstvast betekent daarbij: bestendig voor in de praktijk te verwachten uitdagingen en voor doorontwikkelingen verandering van context en opgaven. Het gaat dan met name om:

• de besturingsfilosofie: de wijze waarop de gemeente stuurt op de verbonden partij, met specifieke aandacht voor de onderscheiden rollen (eigenaar, opdrachtgever, klant, partner, toezichthouder!);
• de wijze waarop de verbonden partij gefinancierd wordt in relatie tot de PDCA-cyclus van de gemeente(n) vanuit genoemde verschillende perspectieven;
• de governance van de verbonden partij (systeem van bevoegdheden, rechten, plichten en procedures waaraan de verbonden partij gebonden is).

In het licht van toenemende noodzaak om taken in dit soort verbanden te regelen is het dus urgent dat gemeenten hierover nadenken. Een format zoals ontwikkeld door Raadslid.nu kan daarbij behulpzaam zijn, maar zal meestal niet voldoende zijn. ‘Voor de goede werking van een systeem van corporate governance, is nodig dat diegenen die de intenties van corporate governance in de praktijk moeten brengen, die intenties naar oorsprong, achtergrond, maatschappelijke context en uitwerking begrijpen[ix].’ Ik veronderstel dat hier het ‘probleem’ zit, waardoor het ongemak in de relatie met verbonden partijen ontstaat, maar ook te verhelpen is!

Footnotes

• [i] Dit artikel is een samenvatting van een omvangrijker artikel in Tijdschrift voor Public Governance, Audit en Control.
• [ii] Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten, Overheid.nl.
• [iii] Voor gemeenten en verbonden partijen leidt dit tot onoverzichtelijkheid en soms onduidelijkheid, hetgeen de kwaliteit van het uiteindelijk gerealiseerde arrangement niet ten goede komt.
• [iv] Handboek Gemeente Governance – Verbonden partijen, twee voeten in een sok, Deloitte, mei 2006. Deloitte schreef dit in samenwerking met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Kenniscentrum ‘Publiek Private Samenwerking‘ (PPS) van het ministerie van Financiën en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
• [v] Raadslid.nu Format verbonden partijen.
• [vi] Bleicher, K., Das Konzept integriertes Management, Campus verlag Frankfurt; Tricker, R.I., International corporate governance, Prentise Hall New York.
• [vii] Zie onderzoeksrapport op www.wagenaarhoes.nl
• [viii] Een overzicht van de in de analyse betrokken nota’s Verbonden partijen is op verzoek bij de auteur, harry.ter.braak@wagenaarhoes.nl, verkrijgbaar.
• [ix] Zie Strikwerda