In het vorig jaar verschenen rapport Werk aan Uitvoering (WAU) staat dat uitvoeringsorganisaties hun wendbaarheid moeten vergroten. Makkelijker gezegd dan gedaan, zegt Christiaan Gort. Het probleem is namelijk dat de structuren van uitvoeringsorganisaties helemaal niet gebouwd zijn op wendbaarheid, zoals hem duidelijk werd bij de oprichting van de RVO. Wat kunnen we hiervan leren? En hoe kunnen uitvoeringsorganisaties hun structuur verbeteren?
In 2015 was ik betrokken bij de fusie tussen AgentschapNL en Dienst Regelingen (DR), die samen verder gingen als de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO). Bij de fusie kreeg RVO de opdracht om 14 procent te bezuinigen met hetzelfde takenpakket. Voor de fusie had AgentschapNL een organisatiestructuur waarin de regelingen van de verschillende opdrachtgevers in bijpassende directies waren belegd. In elke directie waren er meerdere teams die van A tot Z verantwoordelijk waren voor de uitvoering van een aantal regelingen, van het maken van een subsidieregeling tot de uitvoering en alle bijbehorende klantcontacten. Dit leidde ertoe dat de meer dan 100 regelingen bijna allemaal op een andere manier werden uitgevoerd. Dat moest anders, beter en vooral goedkoper kunnen.
Schaalvergroting, standaardisatie en digitalisering
De focus bij de fusie lag dus op schaalvergroting, standaardisatie en digitalisering van processen. RVO was daarin zeker geen uitzondering. De afgelopen twintig jaar waren deze aandachtspunten gebruikelijk onder uitvoeringsorganisaties, om zo de dienstverlening op peil te houden tijdens meerdere bezuinigingsronden. En zo zijn in de vele fusies en reorganisaties meestal functionele organisatiestructuren ontstaan, waarbij soortgelijke processtappen in één organisatieonderdeel zijn belegd. De organisatieonderdelen hebben als taak om deze stap op een zo efficiënt mogelijke manier uit te voeren.
‘Er zijn logge organisaties ontstaan die niet in staat zijn zich snel aan te passen op veranderingen’
Natuurlijk heeft deze structuurkeuze consequenties. Doordat verschillende processtappen van een regeling over meer organisatie-eenheden zijn verspreid, leiden veranderingen in een regeling tot aanpassingen in verschillende organisatie-eenheden. En moeten bovendien alle onderlinge afhankelijkheden opnieuw ingeregeld worden. Hierdoor zijn logge organisaties ontstaan die op een hele efficiënte manier huidige wet- en regelgeving kunnen uitvoeren, maar niet meer in staat zijn om zich snel aan te passen op veranderingen.
Meer wendbaarheid gevraagd
Dit sluit precies aan op de bevindingen van het WAU-rapport. Op basis van een uitgebreide probleemanalyse en de handelingsperspectieven luidde de conclusie dat uitvoeringsorganisaties hun wendbaarheid moeten vergroten. Deze diensten krijgen steeds meer te maken met veranderingen in wet- en regelgeving, onder andere door een toename in de politieke onvoorspelbaarheid, versnelling in de technologie en hogere eisen van de maatschappij. De snelheid van en onzekerheid over verandering zullen alleen maar toenemen. De huidige structuur van uitvoeringsorganisaties is hier niet op gebouwd. Ook die van RVO niet.
‘Meer onderlinge afhankelijkheden vermindert de slagkracht en wendbaarheid’
In de nieuwe structuur van RVO werd de verantwoordelijkheid voor regelingen opgeknipt, waarbij processtappen die gestandaardiseerd konden worden bij elkaar werden georganiseerd. Mede hierdoor zijn de bezuinigingen gerealiseerd. De professionaliteit is gestegen doordat expertise op specifieke processtappen is gebundeld. Maar ook hier geldt: door meer onderlinge afhankelijkheden is de slagkracht en wendbaarheid verminderd. Veranderingen doorvoeren en maatwerk leveren wordt moeilijker.
Dit was ook destijds bekend. Randvoorwaarde voor deze veranderingen was dan ook dat de opdrachtgevers, namelijk de beleidsdepartementen, anders gingen sturen. Minder op details en hoe regelingen werden ingericht, en meer op hoofdlijnen en maatschappelijke resultaat. Hierdoor zou RVO de ruimte krijgen om zelf nieuwe regelingen in te richten en optimaal gebruik te maken van de gestandaardiseerde processtappen.
Structuren doorbreken
De praktijk van veel uitvoeringsorganisaties is dat opdrachtgevende beleidsdepartementen nog steeds sturen op hoe regelingen worden ingericht. En als ook de politiek zich met de uitvoering bemoeit, is de ervaring dat dit alleen maar meer wordt. Hoe gaan we hiermee om? Dit vraagt enerzijds verandering in de manier van aansturing en anderzijds dat uitvoeringsorganisaties meer maatwerk bieden aan opdrachtgevers. Maatschappelijke veranderingen vragen ook meer maatwerk. Zowel in de manier waarop nieuwe regelingen worden vormgegeven als in de dienstverlening. Hoe kunnen we die wendbaarheid vergroten zonder terug te vallen in oude structuren? Het antwoord ligt in de organisatiestructuur zelf.
Minder afhankelijkheden
Twee principes zijn cruciaal voor wendbare organisaties. Het eerste principe is om afhankelijkheden tussen organisatieonderdelen zoveel mogelijk te beperken. Zo kunnen organisatieonderdelen zich makkelijker en sneller aanpassen aan veranderingen in de buitenwereld. Dit wordt bereikt door zoveel mogelijk de verantwoordelijkheid voor een regeling in één organisatieonderdeel te beleggen.
Maar in complexe uitvoeringsorganisaties is het vaak niet mogelijk om alle taken in één hand te organiseren. Het is slim om minimaal de regie over alle activiteiten voor de betreffende regeling te concentreren. Laat niet de huidige functies het leidende organisatieprincipe zijn, maar secundair aan samenhangende regelingen en uitvoeringsketens. Behoud van professionaliteit wordt gerealiseerd door multidisciplinaire teams samen te stellen waarin de benodigde expertise voor de uitvoering wordt samengebracht. De experts uit verschillende teams dragen met elkaar zorg voor de benodigde vakontwikkeling.
Besluitvorming laag in de organisatie
Het tweede principe is dat beslissingsbevoegdheden zo laag mogelijk in de organisatie worden belegd. Beslissingsbevoegdheden moeten daar liggen waar de informatie beschikbaar is om de beste afweging te maken. Door onderlinge afhankelijkheden te verminderen – het eerste principe – kunnen beslissingen ook lager belegd worden dan nu. Dit verhoogt de wendbaarheid doordat aanpassingen sneller doorgevoerd kunnen worden zonder door allerlei besluitvormingshoepels te springen. Verder geeft dit de professional meer ruimte om de dienstverlening optimaal aan de laten sluiten op de behoefte van de burger. Geen gedetailleerde werkinstructies, maar heldere kaders en spelregels, waarin de professionals de ruimte hebben om te opereren vanuit de bedoeling van wet- en regelgeving en de menselijke maat terug te brengen in de dienstverlening.
Interessant is dat onderzoek naar organisatiestructuren de afgelopen decennia heeft uitgewezen dat functionele organisatiestructuren niet altijd goedkoper zijn. Per processtap zijn ze weliswaar het efficiëntst, maar ze vragen zoveel afstemming dat het voordeel vaak teniet wordt gedaan. In omgevingen waar veel verandert, blijkt zelfs dat ze minder efficiënt zijn omdat de veranderkosten hoog zijn. Hoog tijd dus om de huidige structuren van uitvoeringsorganisaties onder de loep te nemen.
