De rijksdienst is de afgelopen vijftig jaar enorm veranderd. Neem bijvoorbeeld de fysieke werkomgeving van de rijksambtenaar: van ministeries met typekamers waar handgeschreven stukken werden uitgetikt naar moderne kantoortorens met flexibele werkplekken. Ook het takenpakket van de rijksoverheid is veranderd. Thema’s als milieu en inburgering stonden vijftig jaar geleden nog niet op de agenda. Het ministerie van BZK heeft een digitale tentoonstelling samengesteld waarin de belangrijkste veranderingen in beeld worden gebracht.[1] Dit artikel laat zien dat de tentoonstelling waardevolle inzichten oplevert over de ontwikkeling van de rijksdienst.
Het startpunt van de tentoonstelling is het jaar 1967. Niet alleen omdat dit precies vijftig jaar geleden is, maar ook omdat er toen voor het eerst politieke aandacht werd gegeven aan de organisatie van de rijksdienst. In de taakomschrijving van Chris van Veen, de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken in het kabinet-De Jong (1967-1971), stond als één van zijn taken vermeld:‘de doelmatige organisatie van de rijksdienst’. Van Veen nam deze taak uiterst serieus en was voorzitter van een commissie die zich boog over mogelijke verbeteringen in de rijksdienst. Het rapport van de commissie-Van Veen vormde het eerste in een lange reeks adviezen over de rijksdienst.
Politieke invloeden
Het bijzondere aan de commissie-Van Veen was dat de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken zelf initiator en voorzitter was. Een dergelijke mate van politieke aandacht heeft de organisatie van de rijksdienst daarna zelden meer gekregen. Hans Wiegel herinnert zich dat er in zijn tijd als minister van Binnenlandse Zaken (1977-1981) nauwelijks over het onderwerp werd gesproken. Hij liet de verantwoordelijkheid voor de rijksdienst graag aan zijn staatssecretaris over. Er viel voor een minister weinig aan te ‘verdienen’.
‘De nadruk heeft wel erg veel gelegen op wat niet, in plaats van op wat wel’
Toch hebben politieke ontwikkelingen een grote invloed gehad op rijksbrede hervormingsinitiatieven. Het aantreden van het eerste kabinet-Lubbers (1982-1986) betekende bijvoorbeeld een kantelpunt in de discussie over het functioneren van de rijksdienst. De overtuiging dat het sturend vermogen van de overheid versterkt moest worden, werd losgelaten. In plaats daarvan kwam de nadruk te liggen op afslanking en kostenbesparing. Het kabinet had zich immers ten doel gesteld de overheidsschuld terug te dringen en meer aan de markt over te laten. Onder invloed van New Public Management werden overheidsorganisaties geprivatiseerd of verzelfstandigd en moesten rijksambtenaren gaan managen.
Het streven naar minder overheid leidde ook tot kritiek. Herman Tjeenk Willink, in de jaren tachtig regeringscommissaris voor de reorganisatie van de rijksdienst, verzette zich tegen de eenzijdige focus op efficiency en financieel beheer. Hij betreurde het dat onvolkomenheden in het politieke systeem en de democratische rechtsorde niet werden geadresseerd. Terugblikkend op 50 jaar vernieuwing rijksdienst, zegt hij: ‘Het zou nuttig zijn als de politiek, maar ook ambtenaren, een duidelijkere visie hadden op de verantwoordelijkheden van de nationale overheid. De nadruk heeft wel erg veel gelegen op wat niet, in plaats van op wat wel.’
De flexibele rijksdienst
Een terugkerende constatering in rapporten over de rijksdienst is dat de steeds sneller veranderende samenleving noopte tot hervorming. De rijksoverheid kon maatschappelijke ontwikkelingen maar moeizaam bijbenen. Zo wees de commissie-Van Veen (1971) op de noodzaak in te spelen op nieuwe vormen van communicatie en verlangens van burgers naar inspraak en openheid. Deze oproep heeft weinig aan actualiteit ingeboet, net als de probleemanalyse van de commissie-Vonhoff (1981): ‘De maatschappelijke problemen worden onoverzichtelijker en de snelheid van veranderingen neemt toe. Oude zekerheden brokkelen af en daarmee gaat de maatschappelijke consensus als basis voor de besluitvorming tekort schieten.’ Om deze veranderingen het hoofd te bieden, pleitte de commissie Vonhoff voor een flexibele rijksdienst; een pleidooi dat in latere adviezen nog vaak herhaald werd.
‘De oprichting van de Algemene Bestuursdienst was een belangrijke stap in de ontwikkeling naar één rijksoverheid’
Over de manier waarop de flexibiliteit van de rijksdienst vergroot kon worden, verschilden de meningen. De aanbevelingen van de commissies-Van Veen en -Vonhoff richtten zich op ingrijpende structuurveranderingen op politiek niveau. Het aanwijzen van coördinerende bewindslieden, het instellen van onderraden en het creëren van hoofdgebieden moest een einde maken aan het onoverzichtelijke en starre karakter van de rijksoverheid. Latere hervormingsacties richtten zich vooral op de ambtelijke dienst en het functioneren daarvan. Dit kwam door de eerdergenoemde nadruk op efficiency, maar ook doordat de animo voor grootschalige structuurwijzigingen verdween. De ervaring leerde namelijk dat daar in de praktijk weinig van terechtkwam.
Meer gezamenlijkheid
Veranderingen in de rijksdienst hebben zich vaak geleidelijk voltrokken. Ze worden pas goed zichtbaar als over een langere periode wordt teruggeblikt. Een voorbeeld is de ontwikkeling naar één rijksoverheid. De oprichting van de Algemene Bestuursdienst in 1995 was hierbij een belangrijke stap. Topambtenaren moesten verplicht rouleren en konden niet langer hun hele carrière binnen één departement doorbrengen. Dit droeg bij aan de ‘ontkokering’ van de rijksdienst. Na de eeuwwisseling werd er vooral via de bedrijfsvoering gewerkt aan meer eenheid. Alle ministeries werden gehuisvest in het centrum van Den Haag, shared service centers gingen ondersteunende diensten verrichten voor de hele rijksdienst en er kwam één uniform rijkslogo. Samenwerking op beleidsniveau werd hiermee gefaciliteerd.
Ook de veranderde rol van het collectief van secretarissen-generaal heeft bijgedragen aan meer gezamenlijkheid. Waar de SG’s in de jaren tachtig toch vooral de belangen van hun eigen departement behartigden, werd later gewerkt aan oplossingen voor gezamenlijke opgaven. Het SG-beraad nam steeds meer het voortouw bij de hervorming van de rijksdienst, en kreeg hiervoor de ruimte van de politiek.
Wederom geen wonder
Voormalig topambtenaar Roel Bekker maakte veel van de genoemde veranderingen van dichtbij mee, onder andere als SG Vernieuwing Rijksdienst. Bekker trad op als curator van de tentoonstelling en stelde de collectie samen. Zoals het een goede curator betaamt, wil hij met de tentoonstelling een verhaal vertellen. Als motto voor zijn verhaal koos hij de titel van een gedicht van Ramsey Nasr: Wederom geen wonder deze morgen. Het moment waarop de rijksdienst op wonderbaarlijke wijze plotseling voldeed aan alle verwachtingen is nooit gekomen. Toch hebben alle vernieuwingsacties volgens Bekker wel degelijk iets teweeggebracht. De rijksdienst ziet er anno 2017 fundamenteel anders uit dan in 1967 en heeft zich in veel opzichten aangepast aan de stijgende eisen die aan een moderne rijksoverheid werden gesteld. Uiteraard is er ruimte voor verdere verbetering. Ook dat zal een kwestie zijn van hard werken. Wonderen bestaan immers niet.
[1] ‘Werken aan een moderne overheid: 50 jaar verbetering rijksdienst‘ is de eerste in een reeks van ‘tentoonstellingen’ die het ministerie van BZK organiseert over belangwekkende thema’s op het gebied van het openbaar bestuur. Met de figuur van Tentoonstellingen beoogt BZK een deel van haar archief goed gereconstrueerd digitaal te ontsluiten en te duiden.
