President Obama noemde het een keerpunt in de geschiedenis van onze planeet: nu ook het Europese Parlement ermee heeft ingestemd, treedt binnenkort het Parijse Klimaatverdrag in werking. Dat is ongekend snel. Het eerdere Kyoto Protocol van 1997 werd pas na zeven jaar bekrachtigd, nadat bovendien verschillende landen op hun handtekening waren teruggekomen. Dat ligt nu wel anders: met Nederland ondertekenden 194 andere landen in december vorig jaar het klimaatakkoord van Parijs. Staatssecretaris Sharon Dijksma’s woorden bij die gelegenheid waren: ‘We hebben onze kinderen en kleinkinderen een grote dienst bewezen.’ Volgens de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) moeten bij die woorden nu daden worden gevoegd.
Het gat tussen doel en daad is de aanleiding voor de WRR-policy brief Klimaatbeleid voor de lange termijn: van vrijblijvend naar verankerd (zie onderaan dit artikel). Het goede nieuws is dat er in Nederland al heel veel gebeurt op het gebied van klimaat en energie. Het kabinet organiseert vandaag de nationale klimaattop om het klimaatverdrag van Parijs te vertalen naar concrete acties. Maar er is een intensivering van het klimaatbeleid nodig, zegt de raad. Als alle beleidsvoornemens die de deelnemende landen in Parijs op tafel hebben gelegd, bij elkaar worden opgeteld, dan is het tweegradendoel nog altijd buiten bereik. Om nog maar niet te spreken van het streven om de opwarming van de aarde binnen anderhalve graad te houden.
Aanscherpen
Behalve een Energieakkoord voor duurzame groei is er een Energiedialoog – in aanloop naar een Energieagenda die volgende maand verschijnt, en er zijn veel initiatieven van bedrijven en burgers in Nederland. De betrokkenheid in de samenleving wordt steeds breder. In de Utrechtse wijk Lombok is vorig jaar een proef gestart met een systeem van zonnepanelen, elektrische auto’s en zogenaamde retourpalen, die het mogelijk maken om de accu van elektrische auto’s te gebruiken als buffer voor zonne-energie, om zodoende te voorkomen dat er kostbare verzwaringen van het elektriciteitsnet nodig zijn. In het Westland gebruikt de glastuinbouw al volop aardwarmte voor het verwarmen van de kassen en wordt CO2 benut voor bemesting van het gewas.
‘De overheid moet zichzelf en de ‘energieke samenleving’ een duidelijk langetermijnperspectief verschaffen’
Maar de afhankelijkheid van fossiele brandstoffen is nog erg groot. Daar heeft ook de Nederlandsche Bank zijn bezorgdheid over uitgesproken. Volgens de WRR is de tijd rijp om de ambitie van het Nederlandse klimaatbeleid aan te scherpen én die ambitie voor de komende decennia te verankeren, zodat de vele maatregelen die al genomen zijn en in de toekomst nog moeten worden genomen, een koersbestendig, langetermijnkader krijgen.
Buiten beeld
Veel van de maatregelen in het huidige Nederlandse klimaatbeleid zijn gericht op snelle resultaten in de periode tot 2020 of kort daarna. Dat geldt bijvoorbeeld voor het Energieakkoord. Daarbij komt de rechterlijke uitspraak in de Urgenda-zaak, die de overheid maant tot een intensivering van de beleidsinspanning vóór 2020. Daar is op zichzelf niets mis mee, aldus de WRR, uitstel van maatregelen is immers geen optie. Maar door preoccupatie met de korte termijn blijven belangrijke, meer structurele maatregelen buiten beeld, bijvoorbeeld bij infrastructuurontwikkeling en ruimtelijke inrichting. De keuzes die vandaag in die domeinen worden gemaakt werpen hun schaduw ver vooruit in de toekomst, en maken veel uit voor de haalbaarheid van onze klimaatambitie. Bedrijven, burgers én de overheid moeten vele investeringsbeslissingen nemen, maar onzekerheden vergroten de risico’s en leiden tot terughoudendheid.
De overheid moet zichzelf en de ‘energieke samenleving’ een duidelijk langetermijnperspectief verschaffen. Daarom pleit de raad voor een wettelijke verankering en een betere bewaking van het klimaatbeleid voor de lange termijn. Met een wettelijke verankering van een klimaatdoelstelling voor de lange termijn, in een klimaatwet, bindt de politiek zichzelf aan een doel dat veel verder reikt dan de regeerperiode van een kabinet. In een klimaatwet kan een ambitie worden vastgelegd voor het jaar 2050, in lijn met de afspraken van ‘Parijs’. Dat zendt een sterk signaal van commitment uit en investerende bedrijven hebben daaraan behoefte.
Ondubbelzinnig
De WRR vindt dat de klimaatwet het doel voor 2050 moet vastleggen in de vorm van een emissiebudget: dat bepaalt hoeveel Nederland tussen nu en 2050 nog aan broeikasgassen mag uitstoten om zijn verplichtingen in het kader van ‘Parijs’ na te komen. Dat is een ondubbelzinnig doel waarover geen enkel misverstand kan bestaan. Daarmee bindt de politiek zichzelf aan de mast. Verder, zo stelt de WRR, moet er een onafhankelijke Klimaatautoriteit worden ingesteld, op enige afstand van de politiek, als bewaker van de koers van het klimaatbeleid voor de lange termijn. Kerntaak van die Klimaatautoriteit is het periodiek adviseren over de verdeling van het emissiebudget in de tijd: Welk deel van het emissiebudget mag in een bepaalde budgetperiode worden ‘uitgegeven’? Het advies van de Klimaatautoriteit over die tussentijdse doelen is in de optiek van de raad een zwaarwegend advies, dat niet zomaar door de regering terzijde kan worden gelegd, tenzij met instemming van het parlement.
Er zijn inmiddels al veel landen met een klimaatwet, maar die klimaatwetten verschillen onderling in de mate waarin de politiek zich bindt aan een langetermijndoel en in de manier waarop de bewakingsfunctie is ingericht. De klimaatwet en de klimaatautoriteit zoals de WRR die voorstelt, zijn gemodelleerd naar het voorbeeld van de Climate Change Act en het Committee for Climate Change in het Verenigd Koninkrijk.
Buitenboordmotor
Bij het vaststellen van een helder doel voor de lange termijn, aldus de raad, hoort per definitie ook ruimte voor aanpassing aan veranderende maatschappelijke omstandigheden, technologische innovatie en voortschrijdend inzicht. Daarom legt een klimaatwet bij voorkeur niet vast met welke technologie, of met welk aandeel van hernieuwbare energiebronnen, de emissiereductie van broeikasgassen moet worden gerealiseerd. Dat betekent dus dat er ruimte blijft voor publiek debat, en politieke afwegingen, over de technologie- en andere beleidskeuzes die onderweg naar 2050 nog gemaakt moeten worden. Zo’n klimaatwet bevordert de continuïteit van beleid, over kabinetten heen, door die beleidskeuzes nadrukkelijk van een langetermijnkader te voorzien.
‘Een klimaatwet bevordert de continuïteit van beleid, over kabinetten heen, door dit beleid nadrukkelijk van een langetermijnkader te voorzien’
Tot de bewakingstaak van de klimaatautoriteit behoort volgens de WRR, behalve het voorstellen van periodieke emissiebudgetten, nog een drietal taken, namelijk coördinatie, monitoring en het stimuleren van maatschappelijke dialoog. Met coördinatie wordt bedoeld dat de klimaatautoriteit let op ‘het grotere geheel’, de beleidsontwikkeling op andere beleidsterreinen en verschillende bestuursniveaus, en zo nodig hard aan de bel trekt als er sprake is van inconsistenties of contraproductieve wisselwerkingen. Monitoring is niet alleen nodig om vast te stellen of de emissiereductieprestaties op koers blijven, maar ook om maatschappelijke en technologische ontwikkelingen te signaleren die op langere termijn relevant zijn voor het klimaatbeleid. Tot slot is er voor de klimaatautoriteit een taak om dialoog te stimuleren als grondslag voor bijvoorbeeld klimaatakkoorden op sectorniveau, en om het bredere publieke debat te bevorderen. De klimaatautoriteit vervult, met andere woorden, een functie als katalysator van maatschappelijke processen en als buitenboordmotor van het kabinet.
Vervlochten
De kernboodschap van de WRR-policy brief kan met drie woorden worden samengevat: binden, bewaken, en bestendigen. Daar laat de raad het niet bij, maar neemt alvast een voorschot op de consistency checks die de klimaatautoriteit moet uitvoeren. Zo signaleert de WRR bijvoorbeeld dat het in Nederland ontbreekt aan een samenhangend programma voor infrastructuurinvesteringen, terwijl alle infrastructuren voor grote klimaatrelevante investeringsopgaven staan, en zij onderling steeds meer vervlochten raken, denk maar aan het voorbeeld van Lombok.
Ook gaat de raad in op de consistentie van het Nederlandse met het Europese klimaat- en energiebeleid, en met de ontwikkelingen op decentraal niveau. Op decentrale bestuursniveaus is veel meer ruimte nodig voor experimenten met nieuwe technologie, nieuwe standaarden en nieuwe businessmodellen. Op Europees niveau adviseert de raad om fors in te zetten op versterking van het emissiehandelssysteem, en voort te gaan op de weg van integratie in het Europese energiesysteem.
Schone taak
Last but not least vraagt de WRR om aandacht voor een tweetal belangrijke investeringscondities die de realisatie van het langetermijnklimaatdoel kunnen bevorderen: ten eerste, de inrichting van een publieke investeringsbank voor klimaatprojecten en andere investeringsprojecten die pas op langere termijn maatschappelijke waarde creëren. In zo’n investeringsfaciliteit kunnen veel van de nu bestaande potjes en regelingen convergeren, en kunnen publieke en private middelen gestroomlijnd worden.
‘Afwachten is geen optie meer, omdat daarmee het doel van Parijs niet wordt gehaald en kansen worden gemist voor innovatie en economische ontwikkeling’
Bovendien wordt het Europese fonds voor strategische investeringen, beter bekend als het Junckerfonds, hiermee toegankelijker voor Nederland. Als tweede belangrijke investeringsconditie wijst de raad op de kennisinfrastructuur – noblesse oblige. Hier is, met het oog op de noodzaak van structurele veranderingen voor de lange termijn, een heroriëntatie gewenst op de voorkant van de innovatieketen, de kennisvernieuwingsfunctie dus, zowel in de hoek van de technologie en bèta-wetenschappen, als in de alpha- en gammadisciplines. Het doel van Parijs kan niet gerealiseerd worden met technologie alleen; er zijn ook structurele veranderingen nodig in gedrag en governance. De WRR pleit daarom ook voor meer interactie tussen de disciplines, en voor meer kenniscirculatie tussen de kennisinfrastructuur en de maatschappelijke omgeving.
In de uitwerking van het advies is nog veel ruimte voor politieke inkleuring, en dat lijkt de raad een schone taak voor een nieuw kabinet. Afwachten is geen optie meer, omdat daarmee niet alleen het doel van Parijs niet wordt gehaald, maar ook nog eens kansen worden gemist voor innovatie en economische ontwikkeling. Kortom, als we het gat tussen doel en daad willen dichten, als we het klimaatbeleid willen bestendigen, moet de politiek zichzelf binden en bewaken, aldus de WRR.
