Onbewuste denkfouten van ambtenaren kunnen het inhuren van consultants beïnvloeden


Strategieën om de inhuur van externe consultants bij de overheid te beteugelen, richten zich voornamelijk op systeemveranderingen, zoals meer financiële transparantie en budgetplafonds. Zulke interventies houden echter geen rekening met het gedrag van individuele ambtenaren. We gebruiken gedragswetenschappelijk onderzoek om te laten zien hoe zogenaamde cognitieve biases de inhuur van consultants onbewust kunnen verstoren, wat zou resulteren in inefficiënte of zelfs ronduit verkeerde inhuurbeslissingen. Het verminderen en verbeteren van externe inhuur vraagt daarom om een brede aanpak op verschillende niveaus.

De inzet van consultants door publieke organisaties is een onderwerp van voortdurende discussie. Critici als Mazzucato en Collington beargumenteren in hun boek The Big Con dat consultants organisaties verzwakken, overheden infantiliseren en economieën verstoren. Tegelijkertijd pleiten WRR-onderzoekers onder leiding van hoogleraar bestuurskunde Paul ’t Hart (Universiteit van Utrecht) voor een genuanceerdere kijk, die de complexiteit en wederkerigheid van de relatie tussen ambtenaren en consultants benadrukt.
Veel voorgestelde interventies om de inzet van consultants in de publieke sector te verminderen of te verbeteren richten zich op het systeemniveau. Denk hierbij aan maatregelen om meer transparantie, concurrentie en verantwoording te creëren. Een andere veelgebruikte maatregel is het instellen van budgetplafonds, zoals de in 2010 ingevoerde Roemernorm die voorschrijft dat de Rijksoverheid niet meer dan 10 procent van haar budget mag besteden aan externe inhuur.
In deze bijdrage betogen we dat er, naast zulke systeemgerichte interventies, ook aanvullende maatregelen nodig zijn op het microniveau van individuele ambtenaren die consultants inhuren. Pas wanneer zij betere beslissingen nemen over de inhuur van consultants, kan het gebruik ervan in de publieke sector daadwerkelijk worden verbeterd. Gebaseerd op een recent internationaal artikel van onze hand over dit thema, zoomen we in op dit microniveau en verkennen we hoe ambtenaren irrationele beslissingen kunnen nemen bij de inhuur van consultants en hoe dit kan worden tegengegaan.

Bredere blik op inhuur
Om de inefficiënte inhuur van consultants bij de overheid aan te pakken, is een perspectiefwijziging nodig. Onderzoekers en ambtenaren moeten verder kijken dan louter systeemverbeteringen en het gehele ecosysteem rond consultant-inhuur in ogenschouw nemen. Deze brede benadering behelst een analyse van de drijfveren achter consultant-inhuur op verschillende niveaus:

  • Maatschappelijk niveau: welke normen en waarden binnen de samenleving en de publieke sector stimuleren of ontmoedigen de toevlucht tot consultants?
  • Organisatieniveau: hoe beïnvloeden structuren, processen en de cultuur binnen de organisatie de keuzes om consultants in te huren?
  • Interpersoonlijk niveau: spelen netwerken, relaties en informele beïnvloeding een rol bij de beslissing om consultants aan te trekken?
  • Individueel niveau: in hoeverre worden keuzes beïnvloed door persoonlijke voorkeuren, cognitieve biases en risicobereidheid van individuele ambtenaren?

De wisselwerking tussen deze niveaus bepaalt uiteindelijk of ambtenaren de juiste keuzes maken bij het inhuren van consultants.
Als aanvulling op de reeds bestaande ideeën om de inhuur van consultants op organisatieniveau te verminderen, richten we hier de focus op het individuele niveau, met name op de rol van onbewuste denkfouten bij ambtenaren die consultants inhuren. Een denkfout, ofwel cognitieve bias, is een onbewuste, maar systematische en daardoor voorspelbare afwijking van wat de logische keuze zou zijn. In de context van consultant-inhuur kan dit betekenen dat een consultant wordt ingehuurd terwijl dit niet strikt noodzakelijk is, of dat er wordt gekozen voor een te dure of minder geschikte consultant voor een project.

Inhuren van consultants
Er bestaan verschillende ideeën over hoe de inhuur van consultants georganiseerd zou moeten worden. Een veelgehoord perspectief pleit voor een gestructureerde aanpak met rationele besluitvorming. Sammer onderscheidt de volgende stappen:

  • Inventariseren van de uitdagingen en prioriteiten van de organisatie.
  • Nauwkeurige formulering van de behoeften aan een consultant.
  • Rationele selectie van de meest geschikte consultant.
  • Actieve betrokkenheid tijdens het project.
  • Evaluatie van het project en het formuleren van lessen voor de toekomst.

Deze stappen lijken logisch en nuttig, en veel inkoopprocedures voor consultant-inhuur zijn inderdaad gebaseerd op deze principes, aldus de WRR. Echter, dit perspectief veronderstelt dat inkopers en managers volledige informatie over hun organisatie hebben, hun doelen specifiek kunnen definiëren en niet belast worden door externe beperkingen of individuele voorkeuren tijdens het keuzeproces voor een consultant.
Een alternatief perspectief op consultant-inhuur bekijkt het proces als iteratief en complex, waarbij factoren zoals onzekerheid, bestaande relaties en onbewuste mentale processen de beslissingen van ambtenaren beïnvloeden. We stellen dat met name de rol van cognitieve biases momenteel wordt onderschat en onvoldoende wordt bestudeerd in de context van inhuurbeslissingen. Een beter begrip van de invloed en werking van biases kan nieuwe inzichten bieden in waarom ambtenaren consultants inhuren en wat er kan worden gedaan om het besluitvormingsproces te verbeteren.

Hoe biases inhuurbesluiten kunnen verstoren
Uit de gedragspsychologie is veel bekend over de invloed van de omgeving op het nemen van moeilijke beslissingen. In complexe situaties met veel informatie, grijpen mensen vaker terug op vuistregels, wat de kans op fouten vergroot. Tijdsdruk, onduidelijkheid en geheugenproblemen beperken de mentale capaciteit, waardoor de kans op suboptimale beslissingen toeneemt. Manoogian en Benson categoriseren deze omstandigheden in vier types: te veel informatie, te weinig betekenis, tijdsdruk en geheugenproblemen (zie figuur 1, eerste kolom).
We stellen dat deze omstandigheden ook relevant zijn bij de inhuur van consultants. In figuur 1 (tweede kolom) verkennen we vijf mogelijke denkfouten die hierdoor kunnen ontstaan en hun invloed op het inhuurproces. Deze biases zijn ook bestudeerd in andere contexten en hun effecten zijn goed gedocumenteerd. Door de werking van biases te begrijpen kunnen we zorgen dat er betere beslissingen worden genomen bij de inhuur van consultants.

Figuur 1. Denkfouten in inhuurbesluitvorming

Het ambiguïteitseffect
Het ambiguïteitseffect ontstaat doordat mensen over het algemeen een afkeer hebben van onzekerheid. Dit effect stelt dat mensen liever kiezen voor bekende opties met een gekende kans op succes, dan voor onbekende alternatieven. Met andere woorden, men kiest liever voor ‘de duivel die je kent’ dan voor een potentieel betere, maar onbekendere optie.
In de context van consultant-inhuur kan het ambiguïteitseffect verklaren waarom ambtenaren bij complexe vraagstukken geneigd zijn om nieuwe oplossingen te negeren en in plaats daarvan een vertrouwde consultant in te schakelen voor een zoveelste benchmarkonderzoek. Ondanks dat ze wellicht beseffen dat de kans op een significante verbetering klein is, weten ze met een bekende consultant wat ze krijgen.
Op een dieper niveau kan de afkeer van onzekerheid niet alleen verklaren naar welke antwoorden ambtenaren zoeken van consultants, maar zelfs welke vragen ze stellen. De recent overleden hoogleraar Daniel Kahneman kwam erachter dat mensen bij complexe vraagstukken onbewust neigen om een eenvoudigere vraag te stellen die weliswaar lijkt op de oorspronkelijke vraag, maar deze niet is. Ambtenaren die een antwoord zoeken op de immens complexe vraag hoe hun nationale economie te verduurzamen, kunnen deze vraag vereenvoudigen door enkel te focussen op de CO2-uitstoot van hun land. Dit is wellicht geen eenvoudige vraag, maar wel een concretere en comfortabelere vraag dan het werkelijke probleem.
Om te begrijpen in hoeverre het ambiguïteitseffect de inhuurpraktijk van consultants beïnvloedt, is onderzoek nodig. De voorkeur voor snelle en voorspelbare antwoorden kan ambtenaren ertoe leiden om te kiezen voor vertrouwde consultants en trajecten. Echter, sommige ambtenaren hebben mogelijk een hogere tolerantie voor ambiguïteit en durven meer onzekere opties te overwegen. Het is belangrijk om te onderzoeken wanneer en in welke contexten dit het geval is.

Beschikbaarheidshypothese
Mensen hechten meer waarde aan informatie die ze gemakkelijk kunnen herinneren, volgens de beschikbaarheidshypothese. Bij het nemen van moeilijke beslissingen hebben recente informatie en opvallende gebeurtenissen meer invloed dan minder toegankelijke informatie. Met andere woorden: Als ik het me meteen kan herinneren, moet het wel belangrijk zijn voor de beslissing die ik nu moet nemen.
Deze beschikbaarheidsbias kan ook de inhuur van consultants beïnvloeden. Bij de vraag ‘wie is de beste consultant voor deze opdracht?’ kan het onbewuste antwoord zijn: welke consultant komt als eerste in gedachten? Dit effect kan worden versterkt door de marketinginspanningen van consultants om top-of-mind te blijven bij potentiële klanten. Denk bijvoorbeeld aan die onverwachte bijpraat-afspraak.
Ervaren publieke managers of inkoopfunctionarissen hebben wellicht een breder perspectief op beschikbare consultants en hun specifieke meerwaarde. Ambtenaren die zelden consultants inhuren, kunnen echter eerder vertrouwen op automatische herinneringen dan op een gestructureerde evaluatie van potentiële kandidaten. Empirisch onderzoek is nodig om te begrijpen welke consultants überhaupt worden overwogen door ambtenaren bij het uitbesteden van een opdracht en hoe ervoor te zorgen dat ambtenaren een bredere selectie van kandidaten overwegen.

Het Dunning-Kruger-effect
Het Dunning-Kruger effect illustreert dat zelfvertrouwen niet altijd een betrouwbare graadmeter is voor bekwaamheid. De naamgevers van dit effect ontdekten dat mensen met beperkte kennis over een onderwerp vaak een overdreven hoog zelfvertrouwen hebben in hun vaardigheden. Naarmate ze meer leren over het onderwerp en de complexiteit ervan gaan inzien, neemt hun zelfvertrouwen paradoxaal genoeg af. Echte experts, die zich jarenlang verdiept hebben in een vakgebied, tonen juist een toenemend zelfvertrouwen naarmate hun expertise groeit.
Dit effect kan een significante impact hebben op de keuze van consultants door ambtenaren. Stel dat een ambtenaar een jaar lang heeft gewerkt aan het verbeteren van de verkeersdoorstroming in zijn stad. Naarmate hij de complexiteit van deze problematiek is gaan ervaren, kan zijn zelfvertrouwen in eigen kunnen zijn afgenomen. Bij het selecteren van een externe adviseur komen ze consultants tegen die met groot zelfvertrouwen beweren experts te zijn op dit gebied. Sommigen van hen hebben dit zelfvertrouwen wellicht terecht verdiend door jarenlange ervaring, terwijl anderen mogelijk te zelfverzekerd zijn door een gebrek aan daadwerkelijke expertise (zie figuur 2).

Figuur 2. Dunning-Kruger effect

Empirisch onderzoek kan vaststellen in hoeverre deze relatie tussen bekwaamheid en zelfvertrouwen van toepassing is op ambtenaren en consultants in de praktijk. Specifiek voor de inhuur van consultants, kunnen studies onderzoeken in hoeverre ambtenaren in staat zijn om echte experts in hun vakgebied te identificeren en de te zelfverzekerde kandidaten eruit te filteren.

Het halo-effect
Het halo-effect stelt dat mensen op basis van specifieke positieve eigenschappen onbewust algemene positieve kenmerken toeschrijven aan een persoon. In de wereld van consultants zou een ambtenaar bijvoorbeeld onterecht kunnen concluderen dat een consultant met een Harvard-diploma in wiskunde ook gekwalificeerd is om hun organisatiestructuur te herontwerpen. Deze bias kan worden gekoppeld aan de autoriteitsbias, waarbij mensen het oordeel van gezagsfiguren accepteren zonder de inhoud van het oordeel kritisch te beoordelen.
Het halo-effect kan een significante impact hebben op de inhuur van consultants. Ambtenaren kunnen geneigd zijn te kiezen voor gerenommeerde bureaus op basis van vage symbolen van kwaliteit, zoals de universiteiten waar hun personeel is afgestudeerd, vermeldingen in vakbladen of algemene rankings. Dit kan leiden tot de keuze voor consultants met prestigieuze diploma’s en flitsende presentaties, terwijl consultants met bewezen prestaties en diepgaande expertise over het hoofd worden gezien.
Empirisch onderzoek kan waardevolle inzichten opleveren over de mate waarin het halo-effect de consultant-inhuur beïnvloedt en welke symbolische kenmerken voor ambtenaren van belang zijn. Wellicht zijn ze gevoeliger voor consultants met MBA-titels en glanzende PowerPoints, terwijl ze minder snel overtuigd worden door consultants met juridische doctoraten en vage taalgebruik.
Bovendien kan onderzoek ook de bewuste toepassing van het halo-effect door ambtenaren belichten. Door consultants met grote namen in te huren, kunnen ambtenaren snel legitimiteit voor een plan of project verwerven, zonder kritisch te beoordelen of deze consultants daadwerkelijk de benodigde expertise bezitten.

Het IKEA-effect
Het IKEA-effect stelt dat mensen meer waardering hebben voor dingen die ze hebben helpen creëren. Gedragsonderzoekers uit de VS tonen aan dat consumenten die hun meubels zelf in elkaar zetten, de kwaliteit en schoonheid van hun aankoop hoger beoordelen. Ze suggereren dat zelfassemblage van producten mensen in staat kan stellen zich competent te voelen en bewijs van die competentie te tonen.
Het IKEA-effect biedt een verklaring voor de populariteit van coproductie in adviestrajecten, waar consultants samen met hun opdrachtgever oplossingen cocreëren of coöntwerpen door hen nauw te betrekken bij verschillende fasen van het project. De onschuldige verklaring zou zijn dat dergelijke coproducties leiden tot meer relevante en geïnformeerde eindproducten. Het IKEA-effect suggereert dat de perceptie van het eindproduct verbetert, omdat ambtenaren betrokken waren bij het creëren ervan.
Empirisch onderzoek zou kunnen vaststellen wanneer en hoe dit effect precies tot uiting komt, en of ambtenaren zich bewust zijn van het IKEA-effect en het bewust toepassen om hun eigen belanghebbenden tevreden te stellen.

Hoe nu verder?
Na het bespreken van de mogelijke invloed van cognitieve biases op de inhuur van consultants, is het nu tijd om strategieën te verkennen om hun impact te beperken. In lijn met ons betoog dat de verbetering en vermindering van externe inhuur op meerdere niveaus moet worden aangepakt, bekijken we niet alleen verbeteringen op individueel niveau, maar ook op interpersoonlijk, organisatorisch en maatschappelijk niveau van het inhuurproces.

Individueel niveau:

  • Bewustwording: Ambtenaren die betrokken zijn bij het inhuren van consultants, dienen zich bewust te worden van mogelijke biases in hun eigen beslissingsproces. Dit omvat het herkennen en identificeren van specifieke denkfouten die hun oordeel kunnen beïnvloeden.
  • Besluitvormingsomgeving: De omstandigheden waaronder beslissingen over consultant-inhuur worden genomen, dienen te worden geoptimaliseerd. In lijn met de aanbevelingen van Kahneman om ‘besluitvormingshygiëne te verbeteren, moeten complicerende factoren zoals tijdsdruk, onzekerheid en geheugenproblemen waar mogelijk worden geminimaliseerd. Het creëren van perfecte individuele besluitvormingsomgevingen is echter onrealistisch gezien de onvoorspelbare omstandigheden waarmee ambtenaren geconfronteerd worden, waaronder de inherente onzekerheid en volatiliteit van hun werk.

Interpersoonlijk niveau:

  • Collega-betrokkenheid: Ambtenaren die consultants inhuren, kunnen hun collega’s betrekken bij het proces. Echter, dit is alleen zinvol als de mogelijkheid van biases vooraf wordt besproken. Het simpelweg voorleggen van een beslissing aan een collega voor feedback is niet voldoende.
  • Gezamenlijke besluitvorming: Door gezamenlijk te kijken naar het vraagstuk, de informatie en het proces, kan betere besluitvorming plaatsvinden, zeker wanneer gecontroleerd wordt op specifieke cognitieve fouten. Deze dialoog kan zelfs uitgebreid worden naar de betrokken consultants, om te bespreken met welke omstandigheden zij te maken hebben (bijv. interne doelstellingen, tijdsdruk) en hoe die hun offertes beïnvloeden.

Organisatorisch niveau:

  • Kritische evaluatie van inhuurprocedures: Huidige procedures voor inhuur van consultants dienen kritisch geëvalueerd te worden. Deze procedures zijn wellicht ontworpen om goede beslissingen te waarborgen, maar mogelijk meer gericht op het voorkomen van corruptie en oneerlijkheid dan op het tegengaan van onbewuste denkfouten. Sommige geprezen praktijken in gereguleerde inkoopprocessen kunnen zelfs meer vooroordelen veroorzaken. Het herzien van huidige inkoopprocedures om te controleren op welke cognitieve vooroordelen ze niet voorkomen of zelfs bevorderen, is van belang.

Maatschappelijk niveau:

  • Reflectieve besluitvorming: Op maatschappelijk niveau moeten we werken aan inhuurpraktijken die reflectieve, kalme en pragmatische besluitvorming mogelijk maken.
  • Open discussie: Sterke politieke oppositie tegen het inhuren van consultants kan het moeilijk maken om een open discussie te voeren over wanneer hun expertise nuttig kan zijn.
  • Transparantie: Aan de andere kant kan druk op politici en ambtenaren om snel maatschappelijke problemen op te lossen leiden tot overhaaste en ongeïnformeerde inhuurbeslissingen. Het aanpakken van deze maatschappelijke druk en het bevorderen van een cultuur van kritisch denken en transparantie in besluitvormingsprocessen zijn cruciale stappen.

Deze interventies zijn wellicht niet zo mediageniek als een budgetplafond voor de inhuur van consultants, maar we denken wel dat deze maatregelen uiteindelijk zullen leiden tot een beperkter, maar vooral ook effectiever gebruik van externe consultants in de overheid. 

De auteurs willen Martiene Branderhorst, Paul ’t Hart en Jaring Hiemstra bedanken voor hun opmerkingen tijdens het schrijven van deze bijdrage. Tom Overmans erkent financiering van de NWO (VI. Veni.211R.001).

Vond je dit artikel interessant? Lees alle artikelen van: Scott Douglas Tom Overmans
Deel dit artikel

Er zijn nog geen reacties op dit artikel

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

*