Nauw contact tussen bedrijfsleven en ministers is niet nieuw, net als de ophef daarover, stellen Caelesta Braun en Bert Fraussen. Ondanks voornemens dit contact transparanter te maken is er tot dusver weinig veranderd. Een deel van de oplossing ligt bij de ambtenarij.
Onder de kop ‘Minister legt loper uit voor de CEO’, was het begin april voor NRC voorpaginanieuws dat bedrijven disproportionele toegang tot ministers hebben.[1] In de gerapporteerde afspraken met bewindslieden vormen individuele bedrijven 25 procent van deze afspraken. En als we de branche- en beroepsverenigingen daarbij optellen dan komen we al snel tot ruim 60 procent van de gerapporteerde afspraken die aan het bedrijfsleven kan toegeschreven worden. NGOs en vakbonden steken daar, respectievelijk, met een kleine 7.6 procent en 9.2 procent maar magertjes bij af. Een klein deel van het aantal bedrijven, zo’n zes procent, neemt daarbij nog eens bijna 30 procent van de totale afspraken met individuele ondernemingen voor hun rekening.[2] Als je NRC en vele commentatoren op social media naar aanleiding van het artikel mag geloven is dit ‘lobbycratie’ ten top. En inderdaad, deze scheve verhouding in toegang tot bewindslieden wordt algemeen aangenomen als een veeg teken aan de wand als we het hebben over lobby-invloed.
Overschat transparantie niet
Is dit problematisch? Ja. Is dit (voorpagina)nieuws? Nee. De kwestie van afspraken en toegang tot ministers van het bedrijfsleven is niet nieuw. Ophef daarover ook niet. We hoeven alleen maar de kwestie van de dividendbelasting bij het vorige regeerakkoord in 2017 in herinnering te roepen of de rol die Nederlandse banken hebben gespeeld bij de totstandkoming van nieuwe (fiscale) wetgeving, de zogenaamde ‘coco’s’, om een zich herhalend patroon waar te nemen.[3] De gesuggereerde oplossingen zijn ook nauwelijks veranderd: een beter registratiesysteem voor afspraken met lobbyisten en meer transparantie (want niet alle bewindslieden vermelden hun afspraken even plichtsgetrouw, soms wordt er alleen melding gemaakt van ‘de sector’, en vaak is er geen informatie over het onderwerp van het gesprek, om maar een paar knelpunten te noemen). Maar helpt betere registratie en meer transparantie ook om oneigenlijke invloed te voorkomen, en een meer gelijk speelveld te realiseren? Wij denken dat de bijdrage van transparantie tot deze doelstelling niet overschat mag worden.[4]
‘Het echte probleem is dat we geen zicht hebben in het verhaal achter de agenda’s’
Uiteraard is het vanzelfsprekend dat als agenda’s openbaar zijn, bewindslieden in de toekomst op dezelfde manier en even volledig rapporteren over gesprekken met maatschappelijke partijen. Een meer fundamenteel punt is dat zelfs volledig openbare agenda’s het verschil tussen eenmalige passanten en stamgasten van het ministerie maar voor een deel bloot leggen. En juist daar zit het knelpunt. Want zo’n doorkijkje op de kopjes koffie vertelt slechts een deel van het verhaal. Het échte probleem is juist dat we niet of nauwelijks inzicht hebben in het verhaal achter de agenda’s. En registratie van het gespreksonderwerp van de afspraken is dan maar een klein deel van het probleem en geen noemenswaardige oplossing. Waar het echt om draait is het (on)gelijke speelveld tussen de verschillende belanghebbenden op een dossier. En dat kan, maar hoeft niet, getalsmatig zichtbaar te zijn aan de ronde tafel.
Schimmige besluitvorming
Het opvullen van gaten in openbare agenda’s licht al een tip van de sluier over de rol van allerlei maatschappelijke organisaties in besluitvorming. Om hier echt meer inzicht in te krijgen, is het noodzakelijk meer informatie te hebben over waarom bepaalde spelers wel aan tafel uitgenodigd worden en anderen niet, hoe de individuele inbreng van verschillende actoren vervolgens gewogen wordt, en hoe dit proces uiteindelijk verbonden is met de genomen besluiten. Maar op deze vragen kunnen we op dit moment nauwelijks een antwoord geven: er zijn nauwelijks gegevens beschikbaar en het is een bijzonder tijdrovende klus om dat boven water te krijgen, die nog complexer wordt als de betrokken spelers er ‘geen actieve herinnering’ aan hebben of er een taboe heerst op het erkennen van al het (in)formeel overleg dat plaatsvindt in elke fase van het beleidsproces. Hoe politieker het dossier dat op tafel ligt, zo lijkt het, hoe schimmiger het besluitvormingsproces, en hoe vager de woorden waarmee overleg met betrokken partijen geduid wordt (‘relevante stakeholders’ is dan vaak de meest concrete bewoording die gebruikt wordt).
‘Beleidsmedewerkers en ambtelijke adviseurs moeten een zekere regierol opnemen’
Het is belangrijk te beseffen dat beleidsmedewerkers en ambtelijke adviseurs vaak een centrale rol spelen in het betrekken van maatschappelijke organisaties en het verwerken van hun inbreng in het beleids- en besluitvormingstraject. Een goede invulling van deze processen vereist dat zij een zekere regierol opnemen, wat gevoelig kan liggen in een politieke omgeving. Zeker in dossiers met hoge complexiteit en conflict(potentieel), is het maar de vraag of zij de ruimte willen en kunnen nemen, en of dit vanuit politiek oogpunt haalbaar en wenselijk wordt geacht. En ondanks de vele kaders, richtlijnen en gedragscodes blijven deze aspecten van het beleidsproces nog vaak onderbelicht en onbegrepen, al zijn ze cruciaal voor een meer evenredige vertegenwoordiging van verschillende groepen in de samenleving en een gepaste afweging van hun verschillende belangen.[5]
Politieke verantwoording
Dat brengt ons bij een laatste belangrijke kwestie om de rol van maatschappelijke spelers in het besluitvormingsproces beter te kunnen doorgronden. Zolang er geen betere en scherpere politieke verantwoording is over zowel de (keuze van) contacten met externe partners als de weging van ieders inbreng, zullen een verbeterd registratiesysteem en openbare agenda’s slechts druppels op een gloeiende plaat zijn. Meer transparantie wordt dan een excuus om (nog) minder verantwoording af te leggen. Het echte voorpaginanieuws is dus dat we nog steeds weinig inzicht hebben in het onzichtbare gedeelte achter de openbare agenda’s, hierover weinig tot geen verantwoording wordt afgelegd, én dat daar sinds het initiatiefvoorstel Lobby in Daglicht het licht zag in 2015 nog weinig verandering in is gekomen.[6] Voor de rol van maatschappelijke organisaties in het beleidsvormingsproces moeten we nu dus nog vooral op het kompas van betrokken stakeholders en beleidsmakers varen die, naar we hopen, in de mist van het beleidsvorminsproces steeds ‘naar eer en geweten’ samenwerken.
Noten
[1] https://www.nrc.nl/nieuws/2021/04/05/toegang-tot-ministers-vooral-voor-enkele-grote-bedrijven-weggelegd-a4038567
[2] Juffer, R. (2021), Who gets a seat at the table? Understanding the lobbying landscape by analyzing the agenda of Dutch ministers’, p. 34-35. University of Amsterdam; via: https://openstate.eu/wp-content/uploads/sites/14/2021/03/Thesis_-Rosa-Juffer-11304162.pdf
[3] https://www.nrc.nl/nieuws/2015/11/03/de-bank-vraagt-de-minister-draait-a1405681
[4] Zie hiervoor ons artikel over lobbyregulering in het Tijdschrift voor Toezicht: https://www.bjutijdschriften.nl/tijdschrift/tijdschrifttoezicht/2018/4/TvT_1879-8705_2018_009_004_004 en
[5] Zie meer uitgebreid ons eerdere blog: https://platformoverheid.nl/artikel/transparantie-lobby/
