Het boek De hoogste ambtenaar van Roel Bekker over de secretaris-generaal van het ministerie van AZ in de periode 1945-2023 geeft – zoals Robbert Coops in zijn recensie schrijft – inderdaad een heel mooi kijkje in het werk van de hoogste ambtenaar van Nederland. Desalniettemin mis ik een kritische noot. Om een voorbeeld te noemen: in het boek komt terloops de inval in Irak in 2003 aan de orde (Nederland steunde die), maar niet het rapport-Davids dat in 2010 (op basis van het volkenrecht) gehakt maakte van de Nederlandse steun aan de inval in Irak.
Het zou mooi zijn geweest wanneer zowel Robbert Coops in zijn recensie als Roel Bekker in zijn boek daar aandacht aan hadden besteed. Want juist als het schuurt, en dit was een mooi voorbeeld daarvan, krijg je pas echt een goed inkijkje in hoe de verhouding tussen de minister-president en de regering met de hoogste ambtenaar precies is, en in welke mate het de hoogste ambtenaar lukt om op het gebied van de door Bekker genoemde vierde rol van de secretaris-generaal van AZ (democratische rechtsorde, de grondrechten, de publieke waarden en ambtelijke principes) voldoende weerwerk te bieden.
Solide?
Maar eerst even terug naar 2003. De Irakoorlog was een door de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk in maart 2003 ingezette oorlog tegen en in Irak, waarbij ook andere landen troepen leverden of de inval politiek steunden. De oorlog was onderdeel van de War on Terror. Schattingen van het aantal slachtoffers lopen sterk uiteen, van circa 150.000 tot vele honderdduizenden doden. Het doel van de coalitie was naar eigen zeggen het ten val brengen van het regime van Saddam Hoessein, dat de Iraakse bevolking zou onderdrukken, het internationale terrorisme zou ondersteunen en massavernietigingswapens zou hebben ontwikkeld, bezitten en hebben ingezet. Dergelijke wapens werden echter niet gevonden. Noch is een verband met Al Qaida aangetoond. Enkele maanden nadat de coalitie het Iraakse grondgebied had ingenomen werd Saddam Hoessein gearresteerd. Drie jaar later werd hij geëxecuteerd.
Maar hoe solide was de rechtsgrond van de inval in Irak nu precies? En waarom steunde de Nederlandse regering die inval? De enige keer dat de inval in Irak in het boek van Bekker aan de orde komt is in bijlage 1 waarin Bekker een tijdlijn van belangrijke gebeurtenissen over de periode 1945-2023 heeft opgenomen. Daaruit blijkt dat de inval in Irak in 2003 plaatsvond ten tijde van het net aangetreden kabinet-Balkenende II (CDA, VVD, D66). Secretaris-generaal was op dat moment de in 2000 door het kabinet-Kok II aangestelde Wim Kuijken.
‘Wat doen de hoogste ambtenaar en zijn ambtelijke ondersteuning richting bestuurders om hen te waarschuwen voor het maken van uitglijders?’
In de tijdlijn komt evenwel niet als ‘belangrijke gebeurtenis’ het in 2010 gepubliceerde rapport van de commissie-Davids voor die onderzoek deed naar hoe het standpunt van Nederland om de inval in Irak politiek te steunen tot stand kwam. En ook in de hoofdstukken van de daarbij betrokken secretaris-generaal (Kuijken en Van Zwol) komt de kwestie Irak niet aan de orde.
Het rapport van de commissie-Davids werd gepubliceerd ten tijde van het kabinet-Rutte I (VVD, CDA, met gedoogsteun van PVV). Secretaris-generaal was de in 2007 aangetreden Richard van Zwol. Vraag is nu: hoe gingen de respectievelijke secretarissen-generaal en hun raadadviseurs met zo’n gevoelig onderwerp om? Konden zij vanuit hun vierde rol (democratische rechtsorde, de grondrechten, de publieke waarden en ambtelijke principes) voldoende weerwerk bieden?
Nu is zo’n vraag niet makkelijk te beantwoorden. Veel van wat de hoogste ambtenaar en zijn raadadviseurs doet, gebeurt nu eenmaal achter de schermen. En dat is maar goed ook. Want het zijn niet de ambtenaren die verantwoordelijk zijn voor politieke besluiten. Daar zijn alleen de politiek gekozen bestuurders voor verantwoordelijk.
Maar wat wel van belang is, is het stellen van de vraag wat de hoogste ambtenaar en zijn ambtelijke ondersteuning vanuit de hiervoor genoemde vierde rol van de secretaris-generaal hebben gedaan richting bestuurders om hen te waarschuwen voor het maken van uitglijders. En dat als er verkeerde keuzen worden gemaakt, dat die waar nodig worden hersteld. Vraag is of daar in dit geval sprake van was. Daarvoor het is goed nog even terug te gaan naar de politieke situatie in 2003 en het rapport-Davids uit 2010 erbij te halen.
Waarbij het goed is om voorafgaand daaraan nog eens te zeggen dat premier Balkenende vanaf 2003 keer op keer beweerde dat een onderzoek naar de totstandkoming van het Irak-beleid niet nodig was omdat Irak zich niet aan de regels had gehouden. Daar kwam pas verandering in nadat het kabinet-Balkenende IV (CDA, PvdA, CU) in 2009 instemde met het door Willibrord Davids (1938-2024) te onderzoeken Irak-beleid. Een precair en politiek uiterst gevoelige onderzoek.Waarover de commissie zelf zegt dat de houding van de opeenvolgende kabinetten om zich herhaaldelijk en langdurig tegen nader onderzoek te verzetten – telkens gesteund door een Kamermeerderheid – de Commissie als hardnekkig is voorgekomen. Maar terug naar de conclusie van de commissie.
Politieagent van de de wereld
Volgens het rapport-Davids overlegde de in juli 2002 net aangetreden minister De Hoop Scheffer begin augustus 2002 met zijn ambtenaren over het dossier-Irak. Uit dit overleg zijn de beleidslijnen voortgevloeid die hun plaats hebben gevonden in de eerste brief van de minister aan de Tweede Kamer van 4 september 2002. En nu blijkt uit het rapport-Davids dat noch de Ministerraad, noch de minister-president Balkenende of de minister van Defensie Korthals vooraf over de inhoud van deze brief zijn geraadpleegd. Sterker nog: minister Korthals vond het ongewenst dat de Verenigde Staten zich opstelden als politieagent van de gehele wereld. Hij was verder ‘niet bijzonder gelukkig’ met enkele passages in de brief van de minister van Buitenlandse Zaken.
De brief werd evenwel de basis voor het regeringsbeleid dat uitmondde in het regeringsstandpunt van 8 maart 2003 dat de regering de inval in Irak door de VS en het VK politiek steunde zonder dat er sprake was van een volkenrechtelijk mandaat. En daarmee was de volkenrechtelijke legitimatie ondergeschikt gemaakt aan de in augustus door de minister van Buitenlandse Zaken uitgezette beleidslijn die vooral was gebaseerd op overwegingen die waren ontleend aan de buitenlandse politiek. Een van de redenen waarom de commissie-Davids de aanbeveling deed om de positie van een volkenrechtelijk adviseur binnen het ministerie van Buitenlandse Zaken te herstellen. Waarom is het benoemen van de kwestie Irak uit 2003 en 2010 nog steeds relevant voor nu?
‘Waarom is het benoemen van de kwestie Irak uit 2003 en 2010 nog steeds relevant voor nu?’
Dat is omdat er een zekere parallel ligt met de verklaring van Mark Rutte die op 7 oktober, direct na de inval van Hamas, verklaarde dat Nederland onvoorwaardelijk achter Israël staat. Dat was een politiek besluit zonder beleidsafstemming vooraf. Hetzelfde geldt voor hoe de minister van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking op 12 februari reageerde op de uitspraak van het gerechtshof van Den Haag over het leveren van F35-onderdelen aan Israël. Het Hof bepaalde namelijk dat er uiterlijk binnen een week vanuit Nederland geen doorlevering van F-35-onderdelen meer naar Israël meer mag plaatsvinden. Naar het oordeel van het gerechtshof bestaat er een duidelijk risico dat Israël met de F-35 gevechtsvliegtuigen ernstige schendingen van het oorlogsrecht pleegt in de Gazastrook.
Volgens het gerechtshof houdt Israël bij haar aanvallen onvoldoende rekening met de gevolgen voor de burgerbevolking. Bij de aanvallen door Israël zijn volgens het gerechtshof disproportioneel veel burgerslachtoffers gevallen, waaronder duizenden kinderen. Op grond van verschillende internationale regelingen waarbij Nederland partij is, moet Nederland de uitvoer van militaire goederen verbieden als een duidelijk risico bestaat op ernstige schendingen van het humanitaire oorlogsrecht, zo zegt het gerechtshof. Dat betekent dat vanuit Nederland geen uitvoer van F-35-onderdelen naar Israël mag plaatsvinden.
In cassatie
Tegen de uitspraak van het gerechtshof gaat de minister van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking in cassatie, zo maakte ze dezelfde dag bekend. Het kabinet is namelijk van mening dat de doorlevering van Amerikaanse F-35-onderdelen niet onrechtmatig is. Volgens het kabinet is het aan de Staat om zijn buitenlandbeleid vorm te geven. De regering gaat in cassatie omdat het van mening is dat het Gerechtshof dit onvoldoende heeft meegewogen. Ondertussen gaat Nederland in gesprek met internationale partners binnen het F-35-programma om de Nederlandse rol binnen het programma alsnog veilig te stellen.
Het kabinet zal zijn uiterste best doen, zo zegt het in een verklaring, om bondgenoten en partners te overtuigen van de blijvende betrouwbaarheid van Nederland in het F-35-project, en in internationale en Europese defensiesamenwerking. Die samenwerking is volgens het kabinet van belang voor de nationale veiligheid van Nederland. Maar ook essentieel voor Israël, omdat de F-35’s een cruciale rol spelen in de veiligheid van Israël. Het gaat dan vooral om dreiging vanuit de regio, bijvoorbeeld uit Iran, Jemen, Syrië en Libanon.
Spanning
Tja, dat kan dan wel zo zijn, maar wat uit zowel dit voorbeeld als uit het voorbeeld van de politieke steun aan de inval van de VS en het VK in Irak nu blijkt, is dat er sprake is van een spanning tussen ‘buitenlands beleid’ en ‘volkenrechtelijk beleid’. Het is deze spanning waar ook de commissie-Davids in 2010 over adviseerde. De commissie kwam nameljik tot de conclusie dat de volkenrechtelijke standpunten binnen het ministerie van Buitenlandse Zaken niet tot stand kwamen op basis van een degelijke en actuele juridische voorbereiding. Volgens de commissie diende een gedegen inbreng van volkenrechtelijke adviezen in de besluitvorming op het ministerie van Buitenlandse Zaken en vervolgens de regering als geheel gewaarborgd te zijn.
Op basis van de door minister Van Leeuwen (Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking) op 12 februari naar buiten gebrachte besluit dat het kabinet (lees: Buitenlandse Zaken en Ontwikkelingssamenwerking) in cassatie gaat tegen de uitspraak van het gerechtshof inzake het leveren van F-35 onderdelen, kan hetzelfde worden gesteld. Wordt ook nu weer door Nederland het volkenrechtelijk beleid ondergeschikt gemaakt aan het buitenlands beleid? Is er van de ervaringen met de politieke steun aan de inval van Irak daadwerkelijk iets geleerd?
Roel Bekker (2024): De hoogste ambtenaar; de secretaris-generaal van Algemene Zaken 1945–2023: sfinx of spin?, ISBN 978-90-4730-167-7, 385 blz., Boom bestuurskunde, Den Haag.
Beeld Robert Couse-Baker
CC By 2.0 DEED, Attribution 2.0 Generic
