Recent kwam het laatste rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV) uit over de aanpak van de coronacrisis. Het rapport kijkt terug op de volledige crisisperiode. Centraal staat de manier waarop het kabinet de risico’s voor de volksgezondheid en veiligheid gedurende de crisis beheerste. Dave van Ooijen zag paralellen met de kabinetsomgang met de bevingen in Groningen.
Een van de belangrijkste conclusies is dat het kabinet gedurende meer dan twee jaar vasthoudt aan de in maart 2020 gekozen doelstellingen die gericht waren op de korte termijn. Het niet-overbelasten van de acute zorg, het beschermen van de kwetsbaren en het zicht houden op het virus. Maar ook wanneer de omstandigheden en gezondheidsrisico’s in de loop der tijd veranderen, en de acute gezondheidscrisis overging naar een langdurige crisis met brede maatschappelijke gevolgen, bleef het kabinet aan haar strategie vasthouden. De aanpak werd niet wezenlijk veranderd. Het kabinet bleef zich focussen op de ic-bezetting.
Kennis in Groningen
In het OVV-rapport staat een aantal lezingswaardige aanbevelingen, zoals het benutten van sociaalwetenschappelijke kennis in crisisaanpak. Om de simpele reden dat de pandemie niet alleen een gezondheidsvraagstuk was, maar ook een gedragsvraagstuk. Het rapport was voor mij aanleiding om nog eens het in 2022 geschreven boek van Wim Derksen en Mariëlle Gebben over het gebruik van kennis in de aanpak van de bodemdaling in Groningen erbij te pakken. Vooral omdat daarin niet alleen wordt gereflecteerd over hoe kennis in het geval van Groningen is gebruikt, maar ook gekeken is naar de rol van kennis bij de aanpak van geluidsoverlast rond Schiphol, het nationale waterveiligheidsbeleid én de aanpak van COVID-19.
‘We praten vaak langs elkaar heen’
De observaties van Derksen en Gebben en de door hen getrokken conclusies over het gebruik van kennis in deze gevallen, zijn mijns inziens uitermate relevant om te worden betrokken bij de discussie in de Tweede Kamer over het nieuwe OVV-rapport. Vooral omdat Derksen en Gebben wat toevoegen over wat in het OVV-rapport onderbelicht blijft. Het is een prikkelend boek dat beleidsmakers, wetenschappers én burgers uitnodigt na te denken over wat voor soort kennis nodig is bij het formuleren van beleid. Aan één aspect besteedt het OVV-rapport en het boek van Derksen en Gebben jammer genoeg geen aandacht. En dat zijn de normatieve kaders waar beleidsmakers, burgers en wetenschappers in dit soort gevallen vanuit gaan. Juist omdat in iedere groep wordt uitgegaan van andere normatieve kaders, wordt er vaak langs elkaar heen gepraat en zien we dat men elkaar niet begrijpt. Kennis van die normatieve kaders is echter essentieel om maatschappelijk tot goede en gedragen besluiten te komen.
Het nut van modellen
Een van de aspecten die voortdurend terugkomt in de casus die Derksen en Gebben bespreken, is de rol van modellen. Niet alleen tijdens de corona-aanpak was er voortdurend discussie over de door het RIVM gehanteerde modellen, ook bij de cases die Derksen en Gebben behandelen was er discussie over de vraag of de modellen, gezien de grote mate van onzekerheid in de modellen en de gebruikte data, wel voldoende de werkelijkheid kunnen weerspiegelen.
Derksen en Gebben illustreren dit met het voorbeeld van het in Groningen gehanteerde HRA-model om het aantal woningen te schatten dat niet aan de veiligheidseisen voldoet. Een van de beperkingen van dit model was dat het daarvoor gehanteerde databestand met kenmerken van alle woningen verre van compleet was. En als de bestaande modellen nu eenmaal het beste is dat we hebben, en dus zijn beperkingen hebben, hoe groot moet dan de rol van deze modellen in de besluitvorming zijn? Want hoe je het ook wendt of keert, modellen geven niet de werkelijkheid weer, maar kunnen die hooguit (een beetje) benaderen.
Technologische kennis
Modellen spelen door de schijnbare zekerheid van cijfers een centrale rol, maar hebben als nadeel dat de aandacht vooral uitgaat naar technologische kennis. Dat komt ook omdat overstromingen, aardbevingen, virusuitbraken en geluidsoverlast, en in feite geldt dii ook voor de stikstofcrisis, met name als technische vraagstukken worden bezien. Waarbij natuurwetenschappelijke kennis voor een oplossing moet zorgen. De vraag is evenwel: hoe betrouwbaar de beschikbare kennis is en hoe betrouwbaar zijn de modellen? Wat zit er wel en niet in modellen? En wat voor soort kennis is van belang om een crisis te bezweren? En tot slot: wordt er niet veel te veel waarde gehecht aan de uitkomst van modellen? En dan kan de OVV in hun laatste rapport dan wel adviseren om ook sociaal- en gedragswetenschappelijke kennis in de modellering te gaan benutten, dat neemt niet weg dat modellen de werkelijkheid alleen versimpeld kunnen weergeven en slechts als hulpmiddel kunnen worden gebruikt. Ze bepalen niet wat het goede of het juiste besluit is. Maar vaak worden modellen (berekeningen en voorspellingen vertaald in een getal) door beleidsmakers en bestuurders toch vooral gehanteerd als wat er ‘moet’ gebeuren.
Expliciete en impliciete kennis
Daarmee worden modellen in hoge mate instrumenteel gebruikt. Dit instrumentele en procedurele gebruik van modellen, kenmerkend voor de moderne samenleving, heeft te maken met de toenemende behoefte bij bestuurders en beleidsmakers, maar ook de samenleving als geheel, aan expliciete kennis. En expliciete kennis is nu eenmaal gebaseerd op onderzoek. Maar kennis op basis van onderzoek kan worden gebaseerd op drie soorten wetenschap: geesteswetenschappen (alfa), natuurwetenschappen (bèta) en sociale wetenschappen (gamma). Waarbij in de natuurwetenschappen over het algemeen meer mogelijkheden tot objectivering (systematisch verkregen, geordende en controleerbare menselijke kennis) bestaan dan bij geesteswetenschappen of sociale wetenschappen. Vandaar dat bij vraagstukken als corona, aardbevingen, overstromingen, geluidoverlast, stikstofdepositie de rol van natuurwetenschappen en het gebruik van modellen zo dominant is.
‘Juist impliciete kennis is van belang om tot oplossingen te komen’
De mogelijkheden tot objectivering zijn bij geesteswetenschappen en sociale wetenschappen nu eenmaal veel minder aanwezig. Met name de behoefte aan expliciete kennis, en het sterke geloof in technologische oplossingen heeft ervoor gezorgd dat in de laatste vijftig jaar de behoefte aan vooral technologische kennis sterk is toegenomen. Maar uit alle vier de cases blijkt nu juist volgens Derksen en Gebben dat niet alleen expliciete kennis, maar juist ook impliciete kennis (de kennis die bij bewoners aanwezig is) van belang is om tot oplossingen te komen. Vandaar dat zowel in het rapport van de OVV als het boek van Derksen en Gebben wordt voorgesteld om meer aandacht te besteden aan de rol van sociaal- en gedragswetenschappelijke kennis.
Procedureel en instrumenteel
Derksen en Gebben vragen met andere woorden terecht aandacht voor de eenzijdige nadruk die beleidsmakers leggen op het beheersbaar maken van problemen door deze (in de meeste gevallen) te definiëren als een technisch probleem. Veel hangt dus samen met hoe een probleem wordt gedefinieerd, door wie het probleem wordt gedefinieerd en hoe het proces naar de oplossing wordt ingevuld. Nu is het zo dat daarbij zoveel mogelijk wordt gestreefd naar objectivering en naar het werken volgens vooraf afgesproken protocollen, modellen en procedures. Maar door de nadruk te leggen op de uitkomst van protocollen, modellen en procedures worden twee zaken over het hoofd gezien.
‘Vanuit welk normatief kader kijken burgers naar omstreden vraagstukken?’
Ten eerste het belang van ervaringskennis van burgers. Maar ook al wordt ervaringskennis van burgers en direct relevante praktijkkennis van bewoners in de beleidsvoorbereiding betrokken, dan is daarmee nog steeds niet het hele verhaal verteld. Ze onttrekken namelijk een ander soort kennis aan het oog. Want om te komen tot een zorgvuldige politieke afweging van alle belangen, is het ook van belang te weten vanuit welk normatief kaders burgers naar omstreden vraagstukken kijken. Bestaat dat inzicht niet, is er geen aandacht voor, en worden de door burgers gehanteerde normatieve kaders niet expliciet in het traject tot politieke besluitvorming betrokken, dan wordt een belangrijk aspect buiten beschouwing gelaten. Normatieve kaders bieden juist ankerpunten voor een goed debat en een goede basis voor politieke besluitvorming.
Normatieve kaders
Want ook al kan sociaal- en gedragswetenschappelijke kennis een aanvullende bijdrage leveren aan het definiëren en oplossen van maatschappelijke vraagstukken, daarmee leidt de aanvulling vanuit deze wetenschap aan de modellering wel tot een betere besluitvorming, maar nog niet tot besluiten waarbij met alle aspecten rekening is gehouden. Dat heeft te maken met het feit dat men te snel van (bepaalde, beperkte) kennis naar politieke besluitvorming wil gaan. Wat men vergeet is dat ook een model waarin gebruik wordt gemaakt van sociale- en gedragswetenschappelijke kennis, een model blijft dat zijn beperkingen heeft. Ook die modellen geven de werkelijkheid niet weer, maar kunnen die hooguit meer of minder benaderen. Daarnaast is het ook van belang kennis te hebben van de normatieve kaders die een rol spelen. Op welke kernwaarden of drijfveren (normatieve posities) baseren bewoners bijvoorbeeld hun standpunt?
‘Kennis kan beleid beter maken’
Pas als je begrijpt welke waarden en drijfveren ten grondslag liggen aan de zorgen of de opvattingen van burgers, pas dan wordt het mogelijk om in de daaropvolgende fase politieke besluitvorming tot weloverwogen besluiten te komen. Dat betekent dat niet alleen vanuit de bèta- en gammawetenschappen, maar ook vanuit de alfawetenschappen een bijdrage moet worden geleverd. Om van kennis tot beleid te komen zal ook kennis over normatieve kaders nodig zijn. Beleidsmakers, bestuurders en bewoners zullen daarom moeten leren, voordat wordt overgegaan tot politieke besluitvorming, om met elkaar ook over normatieve kaders te spreken. Beleid wordt pas echt beter als daar ook kennis over de normatieve kaders van burgers bij wordt betrokken. Door normatieve kaders buiten te sluiten en deze te beperken tot het domein van de politiek, wordt ontkend dat ook burgers normatieve kaders hanteren. De krakende relatie tussen kennis en beleid, zoals Derksen en Gebben dat formuleren, zal mijns inziens alleen maar kunnen worden opgeheven als men deze normatieve kaders niet langer ontwijkt. Kennis kan beleid beter maken, maar dan moet wel alle kennis worden gebruikt die er is.
Bibliografie
Wim Derksen en Mariëlle Gebben, Groningen en de bevingen. Hoe kennis beleid nauwelijks beter maakt, Boom Bestuurskunde, 2022.
Rob Hoppe zegt: “Hoe kan het dat ondanks zeer behoorlijk bestuurskunde-onderwijs op HBO- en universitair niveau we verzeild zijn geraakt in een politiek-bestuurlijke ‘polycrisis’?” Zou het kunnen omdat een deel van de TK-leden, statenleden en raadsleden, en dit geldt misschien ook wel voor een deel van het ambtelijk apparaat, nooit (zeer weinig of oppervlakkig) bestuurskundig onderwijs hebben genoten, zich teveel door het beheersen van de waan van de dag laten leiden en vergeten zijn wat ‘welbegrepen eigenbelang’, ‘publiek belang’ en ‘moreel goed of juist handelen’ in essentie betekent?
Dit alles is al tijden bekend. Evenals hoe het beter aan te pakken. Bijv. mijn voorgestelde heuristiek of vuistregels voor het tot stand brengen van goed gebalanceerde beleidsonwerpen: R. Hoppe, 2017. Heuristics for practitioners of policy design/ Rules-of-thumb for structuring unstructured problems, in Public Policy and Administration, 33,4. De echte vraag is waarom het keer op keer op keer vergeten of bewust niet gedaan wordt. Meer in het algemeen: hoe kan het dat ondanks zeer behoorlijk bestuurskunde-onderwijs op HBO- en universitair niveau we verzeild zijn geraakt in een politiek-bestuurlijke ‘polycrisis’?