De drie arena’s van de systeemverantwoordelijkheid

‘Is de minister bekend met het bericht dat in gemeente X andere voorzieningen worden aangeboden dan in gemeente Y?’ De vraag is vaak een prelude op de vervolgvraag wat de minister voornemens is daar aan te doen. Het is een fictief voorbeeld, maar wel herkenbaar. Taken worden gedecentraliseerd naar gemeenten, maar op nationaal niveau blijft bemoeienis bestaan hoe de gemeenten hun taken uitvoeren. Helemaal onterecht is dat niet. Voor de gedecentraliseerde taken blijft de minister immers een systeemverantwoordelijkheid houden.

Bij gedecentraliseerde taken is er gelijktijdig een verantwoordelijkheid op decentraal én op nationaal niveau. ‘In de praktijk blijkt systeemverantwoordelijkheid een veelvormig begrip’, schreef de NSOB in 2016, waarbij de NSOB wijst op de verschillende perspectieven waarlangs gekeken wordt en op de veelvormige invulling in de praktijk. Een duidelijke grens tussen de centrale en decentrale verantwoordelijkheid bestaat niet, waarmee er dus altijd een grijs gebied blijft bestaan. Juist over dat grijze gebied moet het gesprek gaan tussen de betrokken overheden.

‘In de praktijk van de decentralisaties is zichtbaar dat het samenspel tussen rijk en gemeenten in drie verschillende arena’s vorm krijgt’

Aan de hand van de decentralisaties in het sociale domein – die de discussie over systeemverantwoordelijkheid een belangrijke impuls hebben gegeven – willen wij ingaan op de vraag hoe het rijk invulling geeft aan zijn systeemverantwoordelijkheid. In de praktijk van de decentralisaties is zichtbaar dat het samenspel tussen rijk en gemeenten – en daarmee de nadere duiding van de systeemverantwoordelijkheid – in drie verschillende arena’s vorm krijgt. Onze stelling is dat deze drie arena’s niet los van elkaar staan, maar wel elk vorm moeten kunnen krijgen. De kwaliteit van iedere arena is bepalend voor de wijze waarop overheden invulling kunnen geven aan hun verantwoordelijkheden.

Drie arena’s
In totaal zijn er drie arena’s te onderscheiden waar gesproken wordt over de gedecentraliseerde taken: de politiek-bestuurlijke arena, de onderhandelingsarena en de uitvoeringsarena.
De eerste is de Haagse politiek-bestuurlijke arena, waarin parlement, bewindspersonen, departementen, en de Hoge Colleges van Staat hoofdrollen vervullen. Hier wordt veel over gemeenten gesproken en slechts beperkt met hen. In deze arena vindt de formele besluitvorming plaats over wetgeving en budgetten waarmee de kaders en randvoorwaarden voor uitvoering van de gedecentraliseerde taken enerzijds worden geformuleerd. Wel kunnen gemeenten, doorgaans via de VNG, in deze arena invloed uitoefenen via lobby’s en uitvoeringstoetsen.
Daarmee belanden we bij de tweede arena. Dit is de onderhandelingsarena waarin bewindspersonen en departementen veelal voorafgaand aan de formele politieke besluitvorming onderhandelen en afspraken maken met de gemeenten. Ook dat gebeurt doorgaans via VNG-bestuurders of het VNG-apparaat.
In de (derde) uitvoeringsarena werken ambtenaren van gemeenten en rijk samen om gemeenten te ondersteunen bij de implementatie en uitvoering van de gedecentraliseerde taken. Zij signaleren en adresseren knelpunten, en ruimen belemmeringen uit de weg die de implementatie en vernieuwing in de weg staan. In dit betoog over de systeemverantwoordelijkheid laten wij overigens een vierde – voor de gedecentraliseerde taken zeer relevante – arena buiten beschouwing. Dat betreft de arena waar gemeenten samen met andere maatschappelijke partners zich richten op de zorgverlening en het oplossen van maatschappelijke vraagstukken.
In iedere arena wordt gesproken over hetzelfde onderwerp, maar in iedere arena wordt dat onderwerp vanuit een ander perspectief belicht. In iedere arena geldt een andere rationaliteit. Voor een goede invulling van de systeemverantwoordelijkheid van de nationale overheid is het belangrijk dat die verschillende rationaliteiten recht wordt gedaan en dat deze aan elkaar worden verbonden.

Politiek-bestuurlijke arena
De Haagse politiek-bestuurlijke arena is relatief zichtbaar en bekend en behoeft dan ook weinig nadere beschrijving. In deze arena gaat het om het opstellen van de wetgeving van de decentralisaties. In deze wetgeving zijn de kaders en beleidsvrijheid voor gemeenten opgenomen voor de uitvoering van de taken. Er valt een aantal zaken op als het gaat om systeemverantwoordelijkheid in het sociaal domein.

‘De Haagse politiek-bestuurlijke arena is relatief zichtbaar en bekend’

Allereerst constateren wij dat er maar beperkte afstemming heeft plaats gehad tussen de betrokken beleidsdomeinen in het sociaal domein: WMO, jeugd en participatiewet. Dat was anders bij de financiële vormgeving van de decentralisaties, waar al veel verdergaande integratie is gerealiseerd via het gemeentefonds. De reden voor de nog beperkte integraliteit heeft vooral te maken met de dominantie van de politiek-bestuurlijke rationaliteit en de onderhandelingen over de financiële kaders. Deze richtten zich vooral op het realiseren van de afspraken in het regeerakkoord en lieten minder ruimte voor afstemming met de uitvoeringspraktijk. Deze dient de komende jaren verder inhoud te krijgen.
Daar komt bij dat de besluitvorming over de decentralisaties een zeer lange aanlooptijd kent, die meerdere kabinetsperioden beslaat. Deze voorbereidingen hadden een sterk sectoraal karakter. Pas bij de start van het kabinet Rutte II is afgesproken om de minister van BZK meer in positie te brengen als coördinerend minister. De rol van de minister van BZK is belangrijk. De NOSB constateert dat de gegroeide praktijk van systeemverantwoordelijkheid suggereert dat een meer actieve rol voor de minister van BZK als stelselverantwoordelijke op zijn plaats is, bijvoorbeeld bij het te lijf gaan van het eerder genoemde ‘grijze gebied.’ De NSOB wijst er daarbij op dat sectorspecifieke invullingen van systeemverantwoordelijkheid consequenties hebben voor het bestuurlijke stelsel als geheel.
Een tweede punt dat opvalt is dat constante alertheid nodig is om inperking van de gemeentelijke beleidsvrijheid binnen het sociaal domein te voorkomen. In de politiek-bestuurlijke arena lijkt er soms meer oog te zijn voor specifieke zorgen waarop via maatregelen snel wordt ingesprongen dan voor de grote implicaties die deze maatregelen hebben voor het vertrouwen van gemeenten in het rijk als onderhandelings- en samenwerkingspartner en de uitvoeringspraktijk.
Wanneer het rijk de gemeentelijke beleidsvrijheid inperkt zijn gemeenten niet in staat om de doelen van de decentralisaties, zoals maatwerk en een integrale benadering van burgers te realiseren. Ook de NSOB wijst op het feit dat het parlement steeds kan interveniëren in gemaakte procesafspraken en daarmee de inhoud en betekenis van systeemverantwoordelijkheid kan beïnvloeden. In de ogen van de NSOB kunnen partijen daar principieel over zijn en zich er tegen verzetten, maar uiteindelijk is het recht van de Kamers om zich met elders belegde kwesties te bemoeien er nu eenmaal. Het is voor ons vooral de vraag op basis van welke signalen het parlement ingrijpt in de bestaande kaders. Dat zou vooral op basis van verworven kennis uit de twee andere arena’s moeten zijn, omdat daar concreter aan de orde komt wat de knelpunten en belemmeringen zijn.
Er zijn geen garanties dat het rijk zich terughoudend blijft opstellen. Op andere domeinen zijn er immers vele voorbeelden waarin de risicoregelreflex zich heeft voorgedaan. Zoals Van de Donk het verwoordde in zijn ROB-lezing in 2014: ‘De vraag is […] vooral ook in hoeverre de centrale overheid, de nationale pers en het nationale parlement de komende jaren werkelijk ruimte geeft aan gemeenten en lokale gemeenschappen om vanuit een eigen visie op zorg en samenleving het herontwerp van de lokale zorgsystemen ter hand te nemen.’

Onderhandelingsarena
In de onderhandelingsarena maken bewindspersonen en departementen afspraken met gemeenten. Meestal gaat dat via de VNG-bestuurders of via het VNG-apparaat. Het gevoerde gesprek in deze arena is concreter dan in politiek-bestuurlijke arena. Het gaat over de manier waarop de overdracht van taken concreet vorm krijgt. Veel van de besprekingen in deze arena gaan over geld. Daar zaten bij de decentralisaties in het sociale domein ook de grote vragen.
Bij de decentralisaties in het sociaal domein waren er feitelijk meerdere onderhandelingsarena’s, omdat er geen integraal onderhandelcircuit bestond; de sectorale verkokering speelde een grote rol. Dit werd deels ondervangen door de instelling van een regietafel, waar bewindspersonen en gemeentebestuurders vraagstukken integraal bespraken. Dit heeft de overdracht van taken naar gemeenten vergemakkelijkt. Door de goede ervaringen met regietafels werd deze methode ook benut bij de aanpak van asielinstroom.
In deze onderhandelingsarena worden afspraken gemaakt via de VNG. Dat is noodzakelijk omdat anders afspraken met 388 losse gemeenten gemaakt moeten worden. Het is echter ook problematisch. De VNG heeft immers geen doorzettingsmacht naar gemeenten. Dat betekent dat niet altijd zekerheid bestaat over het draagvlak van de afspraken die met de VNG worden gemaakt. Een voorbeeld betreft de breed onderkende noodzaak om de administratieve lasten van zorgaanbieders te beperken door de contractering door gemeenten meer te standaardiseren. Aanbieders, VNG en rijk hebben hiervoor modellen gemaakt, maar de implementatie is afhankelijk van de bereidheid van alle gemeenten.

‘In de onderhandelingsarena maken bewindspersonen en departementen afspraken met gemeenten’

Daarnaast bestaat een fundamenteler punt. Hoewel het ingewikkeld is om met alle gemeenten in Nederland individuele afspraken te maken, blijkt dat dit voor sommige onderwerpen wel noodzakelijk is. Dat geldt voor die onderwerpen, die zich slecht laten vatten in algemeen geldende afspraken, bijvoorbeeld omdat maatwerk nodig is. In dat soort gevallen is het beter om de uitvoeringsarena te gebruiken, waar veel eenvoudiger vorm kan worden gegeven aan maatwerk zonder gemeenten daarbij elk het eigen wiel te laten uitvinden. Dat klinkt logisch, maar is zeker niet vanzelfsprekend. De rijksoverheid heeft de neiging om te kiezen voor algemeen geldende afspraken. Voor een effectieve en efficiënte uitvoering van taken in het sociale domein zullen overheden zich meer moeten richten op specifieke afspraken.

Uitvoeringsarena
De uitvoeringsarena is de arena waarin ambtenaren van gemeenten en rijk samenwerken om gemeenten te ondersteunen bij de implementatie en uitvoering van de gedecentraliseerde taken. Zij moeten knelpunten signaleren en belemmeringen uit de weg ruimen, die de implementatie en vernieuwing in de weg staan. In deze arena gaat het gesprek over de dagelijkse praktijken van de uitvoering. In deze arena wordt zichtbaar in hoeverre de bestaande kaders uit de wetgeving en de gemaakte afspraken uit de onderhandelingen, houdbaar zijn in de uitvoering. In deze arena moet ruimte bestaan om de signalen over problemen in de uitvoering op de juiste plekken te krijgen, zodat daar in de andere twee arena’s weer wat mee kan worden gedaan.
Bij de decentralisaties in het sociaal domein is er voor gezorgd om juist ook in de uitvoeringspraktijk te blijven volgen waar gemeenten tegenaan lopen. Om de juiste signalen uit die praktijk te articuleren, wordt in nauw partnerschap problemen, ervaringen en best practices uitgewisseld. Door het creëren van diverse tafels met onder meer ‘Haagse’ directeuren en directeuren van gemeentelijke diensten, platforms met wethouders, overleg met verzekeraars en aanbieders komen deze signalen boven tafel en wordt gezamenlijk gewerkt aan oplossingen. Door het bespreken hiervan ontstaat er ook een integrale benadering bij het rijk: de signalen worden niet alleen binnen de verschillende sectoren opgepakt, maar worden juist besproken aan tafels waar iedereen aan tafel zit. Hier vindt ook koppeling met de onderhandelingsarena en politiek-bestuurlijke arena plaats.

In de uitvoeringsarena werken ambtenaren van gemeenten en rijk samen om gemeenten te ondersteunen’

Deze uitvoeringsarena is van groot belang voor de transitie van gemeenten. In deze arena worden namelijk concrete oplossingen gevonden voor ontstane problemen. Voor het welslagen van de transitie is het van belang dat veel van de praktische problemen binnen deze arena blijven en niet te snel terechtkomen bij andere arena’s. Dat komt omdat binnen die andere arena’s heel ander typen oplossingen voorop staan. Het is echter wel van belang dat als binnen de uitvoeringsarena structurele problemen worden gesignaleerd, deze worden doorgesluisd naar de andere twee arena’s.

Tot slot
Voor een effectieve uitvoering van taken in het sociaal domein is het van belang dat overheden onderling weten hoe zij invulling geven aan de eigen verantwoordelijkheid. Het is niet mogelijk dat vooraf in een soort blauwdruk op papier te zetten. Het kan alleen als daarover onderling gesproken wordt, aan de hand van ervaringen in de praktijk. Dat gesprek vindt niet plaats in één arena, maar in verschillende arena’s. De kwaliteit van het gesprek moet in iedere arena goed zijn. Maar misschien nog wel belangrijk is het van belang dat de uitkomsten van de gesprekken in de verschillende arena’s op elkaar aansluiten. Alleen op die wijze is het mogelijk voor het rijk invulling te geven aan zijn systeemverantwoordelijkheid. In de drie arena’s van decentralisaties zien wij dat die gesprekken de afgelopen jaren redelijk op elkaar aansloten. Dat heeft er aan bijgedragen dat de decentralisaties succesvol zijn ingevoerd. Maar voor het daadwerkelijk realiseren van de doelstellingen van de decentralisaties zijn er nog de nodige stappen te zetten en zijn en ook risico’s dat de uitvoeringspraktijk te weinig aandacht en ruimte krijgt. Ook de komende jaren zullen rijk en gemeenten daar gezamenlijk in verschillende arena’s op moeten blijven letten.

[1] Titus Livius, directeur Bestuur en Financiën, en Boudewijn Steur, Clusterhoofd Strategie, zijn beiden werkzaam bij het ministerie van BZK. Zij schreven dit artikel op persoonlijke titel.

Vond je dit artikel interessant? Lees alle artikelen van Titus Livius en Boudewijn Steur
Deel dit artikel

Er zijn nog geen reacties op dit artikel
Dankjewel voor je bijdrage
We hebben je reactie doorgestuurd naar de redacteur(en) van dit artikel en redactie van platform O. Deel het artikel en jouw bijdrage ook met je omgeving om discussie te stimuleren.