Op vrijdag 7 juli 2023 werd het onderzoeksrapport van de Royal Commission naar het Australische Robodebt-schandaal gepubliceerd. Tussen 2015 en 2019 werden bijna 500.000 uitkeringsontvangers door een geautomatiseerd besluitvormingssysteem geconfronteerd met onrechtmatige schuldinvorderingen, in veel gevallen met desastreuze gevolgen. Het falen van Robodebt doet op veel manieren denken aan het Nederlandse toeslagenschandaal, ziet Maarten Bouwmeester.
Zo schreef NRC op maandag 10 juli over Robodebt als ‘Australisch toeslagenschandaal’. Gekeken naar de overeenkomsten tussen deze schandalen lijkt sprake te zijn van een breder fenomeen van beleidsfalen in de gedigitaliseerde handhaving van socialezekerheidsregelingen, waarin vooral kwetsbare burgers zwaar worden benadeeld.
Fraudebestrijding
In 2015 introduceerde de Australische federale overheid het Online Compliance Intervention System, een nieuw systeem van geautomatiseerde monitoring en besluitvorming voor verschillende socialezekerheidsregelingen. Dit systeem, door de media al snel omgedoopt tot ‘Robodebt’, beloofde een verhoogde capaciteit tot fraudebestrijding en een besparing van 1,7 miljard Australische dollar binnen vijf jaar. Al vroeg kwam aan het licht dat het systeem structureel op onrechtmatige wijze schulden invorderde. Desondanks voerde de verantwoordelijke uitvoeringsorganisatie (Centrelink) een hardvochtig handhavingsbeleid, met desastreuze gevolgen. Na een ‘crescendo van kritische geluiden’ kondigde de regering Morrison op 29 mei 2020 aan dat het beleid werd stopgezet en dat ongeveer 470.000 onterechte schuldinvorderingen volledig zouden worden terugbetaald.
‘Kwetsbare burgers werden bijzonder hard getroffen’
Op vrijdag 7 juli publiceerde een speciale Royal Commission, het zwaarste instrument van openbaar onderzoek in het Australische politieke systeem, haar onderzoeksrapport naar Robodebt. Op een vergelijkbare manier als het eindverslag van de Parlementaire Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag geeft dit rapport een uitgebreide reconstructie van het schandaal. Hieruit volgt een aantal belangrijke parallellen met het Nederlandse toeslagenschandaal.
Beleidsfalen
Allereerst is sprake van twee schandalen met eenzelfde vorm van beleidsfalen, dat wil zeggen vergelijkbare misslagen met soortgelijke gevolgen. Ook in Australië werden onschuldige burgers zonder oog voor persoonlijke omstandigheden (‘menselijke maat’) onrechtmatig geconfronteerd met hardvochtige besluiten, wat resulteerde in een grove schending van rechtsstatelijke waarden. Kwetsbare burgers werden daarbij niet ontzien en zelfs bijzonder hard getroffen; niet voor niets dat de Royal Commission specifieke aandacht heeft besteed aan het begrip kwetsbaarheid. Er waren ingrijpende gevolgen, in sommige gevallen oplopend tot dakloosheid en zelfs zelfdoding. En ook in Australië is sprake van een lange nasleep en bevindt men zich nog midden in het proces van financiële compensatie.
‘Menselijke interactie wordt steeds meer vervangen door geautomatiseerde besluitvorming’
Een ander opvallend aspect is de gedeelde beleidsmatige achtergrond. Beide schandalen zijn gesitueerd in het domein van de ‘digitale verzorgingsstaat’, waarin menselijke interactie en toezicht steeds meer worden vervangen door geautomatiseerde besluitvorming. In zowel Australië als Nederland zijn uitkeringsontvangers geconfronteerd met het duistere gezicht van deze digitale verzorgingsstaat. Nadat ze waren getroffen door de ‘digitale rigiditeit’ van Robodebt werden de slachtoffers ook nog verantwoordelijk gesteld voor het bewijzen van hun onschuld, zelfs bij overduidelijke dwalingen van de uitvoeringsorganisatie.
Daarnaast vormde het boeken van besparingen op de staatskas ook in Australië een achterliggend beleidsdoel, wat heeft geleid tot kritische reacties en een duiding van Robodebt als uitwas van een overmatige focus op bezuiniging en neoliberale governance. Het schandaal met de kinderopvangtoeslag en Robodebt zijn met deze optelsom van aspecten beide een tragische manifestatie van ‘digital welfare dystopia’, een term die in 2019 werd gemunt door Philip Alston, destijds de Speciale Rapporteur voor Extreme Armoede en Mensenrechten van de Verenigde Naties.
Collectief falen
Een laatste aandachtspunt is de omvang van het falen. De twee besproken schandalen zijn niet alleen voorbeelden van beleidsfalen, maar ook van collectief falen op het niveau van de rechtsstaat. Zoals het toeslagenschandaal ‘systeemfalen’ in de Nederlandse rechtsstaat heeft blootgelegd, staat Robodebt symbool voor cruciale tekortkomingen in het Australische systeem van rechtsstatelijke waarborgen en controlemechanismen.
‘Beleidsdepartementen toonden onwil en onvermogen’
Al in de ontwerpfase hadden bewindslieden twijfels over de rechtmatigheid van het voorstel, maar een verdere discussie over deze twijfels werd, al dan niet strategisch, vermeden, waardoor extern juridisch advies en uitgebreide controle door de Senaat en het Huis van Afgevaardigden uitbleven. Na de implementatie werd de controlerende functie van parlement en ombudsman bemoeilijkt door een voortdurend gebrek aan transparantie, hoewel met name de ombudsman ook is bekritiseerd wegens een gebrek aan doortastendheid.
Tenslotte bestonden cruciale tekortkomingen in de rechtsbescherming en geschilbeslechting. De verantwoordelijke instantie, het Administrative Appeals Tribunal, gaf herhaaldelijk signalen van onrechtmatigheid en onevenredigheid af, maar deze leidden niet tot een systematische heroverweging. Dit kwam deels door een selectieve publicatie van uitspraken, maar ook door onvermogen en onwil aan de kant van de verantwoordelijke beleidsdepartementen om deze signalen op te vatten als redenen voor een heroverweging van het systeem.
Talrijke overeenkomsten
Kortom, de overeenkomsten tussen het Nederlandse toeslagenschandaal en het Australische Robodebt-schandaal zijn talrijk en opvallend. Wat kunnen we hiervan leren? De belangrijkste les is volgens mij dat deze incidenten niet losstaand zijn. ‘Ons’ toeslagenschandaal en Robodebt moeten niet worden gezien als unieke incidenten, maar als deel van een bredere categorie van ‘handhavingsfiasco’s’ in de sociale zekerheid. Behalve met Robodebt is het Nederlandse toeslagenschandaal inmiddels vergeleken met gebeurtenissen in onder meer Noorwegen, Arkansas en Michigan (Verenigde Staten). Het is van groot belang dat we leren van deze gebeurtenissen. Het is daarom goed dat er toenemende aandacht is voor de risico’s van de digitale verzorgingsstaat. Zulk onderzoek is nodig om de rechtsstaat te versterken en daarmee nieuwe handhavingsfiasco’s in de kiem te smoren – of op zijn minst tijdig een halt toe te roepen.
*Dit artikel verscheen oorspronkelijk op 13 juli 2023 op de website van Rijksuniversiteit Groningen.
Beeld: Hugo Heimendinger
