Zachte corruptie in Nederland

Koffers met geld voor Europarlementariërs, diverse affaires rond politici, netwerken van Sywert van Lienden, bouwfraude, fraude in de zorgsector. Dat zijn duidelijke signalen dat corruptie niet alleen voorkomt in minder democratische landen. Corruptie is echter niet makkelijk aan te pakken, zeker niet als het gaat om zachtere vormen, aldus Peter van Hoesel en Rob van Engelenburg.

Door het proefschrift van Willeke Slingerland (UvA, 2018) is meer aandacht gekomen voor zachtere vormen van corruptie onder de noemer ‘netwerkcorruptie’. Via een exclusieve groep waarbinnen loyaliteit en wederkerigheid de norm zijn, wordt directe invloed uitgeoefend op de besluitvorming van overheden. Deelname aan een dergelijk netwerk leidt tot voordelen, zoals het gunnen van commerciële opdrachten aan bepaalde partijen, vergunningverlening ten koste van andere belanghebbenden en procedures waarbij netwerkleden worden bevoordeeld. Het gaat daarbij om het delen van strategische informatie binnen het netwerk, in beslotenheid informele afspraken maken en toezeggingen doen en het gebruik van communicatiekanalen die binnen het netwerk toegankelijk zijn.

Broedplaatsen voor netwerkcorruptie
Gemengd samengestelde netwerken van politiek en bedrijfsleven zijn niet illegaal maar kunnen een broedplaats voor netwerkcorruptie vormen. Men kent elkaar persoonlijk, hoort bij dezelfde club, spreekt elkaars taal, sponsort elkaar, waarbij preferente diensten aanbieden en wederkerigheid op de loer liggen. Ledennetwerken van politieke partijen die al jaren in de coalitie zitten zijn kwetsbaar voor netwerkcorruptie (zie de Politieke Integriteitsindex van Transparency International Nederland). Voor de marktsector geldt dat naarmate het eigenbelang van een bedrijf groter is, er meer wordt geïnvesteerd in belangenbehartiging en netwerkbeïnvloeding. Op lokaal niveau zijn bouwbedrijven, projectontwikkelaars en van overheidsgeld afhankelijke organisaties actief in diverse netwerken, waaraan ook politici deelnemen. Zozeer zelfs dat de Autoriteit Consument & Markt hier recentelijk voor heeft gewaarschuwd.

Netwerkcorruptie zoals hierboven beschreven gaat over de bevoordeling van individuen en afzonderlijke bedrijven. Wij willen daarnaast wijzen op een bredere vorm van netwerkcorruptie, namelijk binnen de netwerken die sectoren gebruiken om hun belangen zo stevig mogelijk vast te leggen. Het is vanzelfsprekend dat elke sector gebruik maakt van netwerken ter verbetering van de positie van de sector. Daar lijkt op zich weinig mis mee, maar wanneer er grenzen worden overschreden kan het algemeen belang in het gedrang komen.

Van zorg tot economie tot bouw
Netwerkcorruptie komt in allerlei sectoren voor. Zo is zorgwereld erin geslaagd een substantieel deel van het nationaal inkomen naar zich toe te trekken via mechanismen zoals therapie op therapie stapelen, screening en nog eens screening, zorgprofessionals die in hoge mate bepalen wat er met patiënten gebeurt en weinig tegenspel van politici uit vrees voor kiezers. Die mechanismen worden in stand gehouden via netwerken die grotendeels bestaan uit vakgenoten op sleutelposities.
Systematische benadrukking van de economische waarden zorgt voor mindere nadruk op andere waarden. Telkenmale komt de argumentatie terug: multinationals zullen ons land verlaten, er gaat werkgelegenheid verloren, innovatie wordt belemmerd, het vestigingsklimaat verslechtert. Het bedrijfsleven heeft zodanige netwerken dat de boodschap overal door blijft klinken.

Positieve aandacht in de media levert de nodige voordelen op. Bekende personen worden gevraagd om van alles en nog wat te promoten. Goed voor de media (exposure) en voor de BN-ers (portemonnee). Maar heeft de kijker wel baat bij al die boodschappen?
Bouwers/projectontwikkelaars willen graag een bijdrage leveren aan het woningtekort, maar willen het liefst duurdere koopwoningen bouwen. De bouwlobby waarschuwt de overheid voor dwangmaatregelen ten behoeve van meer sociale woningbouw en lagere huren in de vrije sector, omdat beleggers zich dan gaan terugtrekken. Het algemeen belang wordt hier ondertussen niet mee gediend.
Een aanzienlijk deel van het verdienmodel van zakelijke dienstverleners (zoals consultants, juristen, accountants) is gebaseerd op complexe regelgeving die voor burgers en mkb-bedrijven lastig te hanteren is. Sommige dienstverleners maken hier gebruik van door diensten aan te bieden waar burgers/bedrijven per saldo weinig aan overhouden. Denk aan WOZ-bureaus, subsidiebureaus en advocatenkantoren. Brancheorganisaties op deze gebieden doen ondertussen hun best over te komen als nuttige verbinding tussen het overheidsbeleid en burgers en bedrijven die tegen dat beleid aanlopen, maar zijn vooral blij met complexe regelgeving.

Netwerkcorruptie neemt toe
Zulke netwerken en bestaan toch al eeuwen? Inderdaad, maar de frequentie van netwerkcorruptie lijkt toegenomen, wat verschillende oorzaken kent. De regelgeving is steeds ingewikkelder geworden, met als gevolg dat er meer aanknopingspunten en mazen zijn gekomen voor netwerkcorruptie. Door het wegvallen van de verzuiling zijn er grotere netwerken gekomen. Er zijn meer en meer professionele lobbyisten bijgekomen. Voor sommigen van hen is netwerkcorruptie een verdienmodel geworden.
Door digitalisering van de samenleving zijn er vele mogelijkheden bijgekomen om netwerkcorruptie te faciliteren: sociale media maken het makkelijk om netwerken snel en effectief te laten functioneren, zoekfuncties op internet maken het makkelijk om netwerken te vinden en invloed uitoefenen langs digitale weg vergroot de impact van lobbywerk.

Ongrijpbaar fenomeen
Het zal duidelijk zijn dat dit voor de meeste burgers nadelige fenomeen moeilijk grijpbaar is. De huidige maatregelen rond de Tweede Kamer gebaseerd op het integriteitsbeginsel (zoals het lobbyregister, een lobbyverbod voor oud-politici, een sponsoroverzicht of een pasje voor toegang tot de wandelgangen van de Tweede Kamer) zetten niet echt zoden aan de dijk. Op lokaal en regionaal niveau zijn wel wat algemene regels, maar door gebrek aan transparantie is er weinig verantwoording. Richtlijnen hoe bestuurders en ambtenaren met lokale netwerken moeten omgaan ontbreken.

Open beleidsproces
De vermenging van privaat belang en publiek belang begint in de allereerste fase van het beleidsproces. Zodra een idee wordt gedeeld in besloten kring is al sprake van vertekening van het algemeen belang, omdat dit niet transparant is voor de samenleving als geheel. De enige manier om dat tegen te gaan is om een open beleidsproces te volgen: van meet af aan transparantie, open communicatie, informatie openbaar maken, vermijden van tunnelvisie, zoeken naar alternatieven, burgerparticipatie bevorderen, gebruik maken van relevante kennis, onderbouwen van elk voorstel en zorgen voor verbetermogelijkheden tijdens de uitvoering. Bestuurders dienen vanuit hun publieke functie behoedzaam te zijn voor eenzijdige beïnvloeding, af te zien van vroegtijdige meningsvorming en voorlopige besluitvorming en te zorgen voor openbare verantwoording van het gehele beleidsproces.

Afweging kosten en baten
Netwerkcorruptie gaat om veel geld, grote commerciële belangen en complexe keuzes in een afgeschermd beleidsproces. Zorg bij belangrijke besluiten, zoals grote ruimtelijke ordeningsprojecten, voor een grondige analyse waarin voor- en nadelen voor diverse groepen en de samenleving als geheel expliciet naar voren komen. Die analyse mag niet vrijblijvend zijn, het openbaar bestuur dient dit zwaar mee te wegen bij de besluitvorming en bij afwijkingen hiervan uitdrukkelijk aan te geven waarop zo’n afwijking is gebaseerd.

Sanctionering
Anders dan bij harde corruptie is het niet mogelijk om met strafmaatregelen te komen, maar dat betekent niet dat sanctionering onmogelijk is. Elk bestuursorgaan kan nadere afspraken hierover maken die ze aan zichzelf kan opleggen. Denk aan maatregelen zoals het aanscherpen van procedures, het repareren van onvolwaardige besluiten, het systematisch verantwoording afleggen (met consequenties), continu te zoeken naar verbetermogelijkheden (en die ook doorvoeren), marktpartijen waar nodig ter verantwoording roepen en regelmatig te rade gaan bij burgers.
De gecombineerde werking van deze suggesties lost het majeure en schimmige probleem niet volledig op, maar zet in vergelijking tot de huidige praktijk wel enkele wezenlijke stappen vooruit.