De uitkomst van besluiten die politici, beleidsmakers en anderen in het openbaar bestuur moeten nemen zijn vaak onzeker. Zo zijn de precieze effecten van een beleidsvoorstel, zoals hoeveel patiënten door een COVID-19 maatregel kunnen worden gered of zullen overlijden, vooraf heel moeilijk in te schatten. Publieke besluitvormers moeten dus (kunnen) omgaan met onzekerheden en dus ook met de soms zeer ingrijpende risico’s, maar ook kansen, die verbonden zijn aan hun besluiten.
Eén van de belangrijkste bevindingen van de op 27 maart 2024 overleden psycholoog Daniel Kahneman is dat de weergave of framing van een keuze veel uitmaakt voor iemands risicobereidheid. Als een keuzeprobleem wordt geframed als mogelijk verlies (patiënten die sterven, mensen die hun baan kwijtraken) kiezen mensen gemiddeld eerder voor de riskante optie. Als daarentegen een keuzeprobleem wordt geframed als mogelijke winst (patiënten die gered worden, mensen die hun baan behouden), kiezen ze eerder voor de risico-averse optie. Dit zogenaamde framing-effect, dat Kahneman vaststelde met zijn jarenlange co-auteur en vriend Amos Tversky, was één van de bevindingen die het vakgebied van de Economie op zijn grondvesten deed schudden, resulterend in de toekenning van een Nobelprijs in 2002[i].
Framing ook relevant voor politiek en beleid
Ook voor politiek en bestuur zijn Kahneman’s inzichten buitengewoon relevant. Zo is het framing-effect een robuuste bevinding[ii], die bijvoorbeeld ook is gevonden onder artsen, patiënten, belastingbetalers, en ten tijde van de Covid-19 pandemie[iii]. Politici wijken niet af van ‘de rest van ons’ want ook zij vertonen het framing-effect. Dit blijkt onder meer uit ons onderzoek onder Tweede Kamerleden[iv] en raadsleden[v] en uit onderzoek onder Belgische, Canadese en Israëlische volksvertegenwoordigers[vi]. De in deze studies aan de deelnemende politici voorgelegde keuzes zijn veelal een (sterke) vereenvoudiging van de keuzes die zij in het echt moeten maken. Studies naar besluitvorming rond buitenlands beleid laten echter zien dat ook dan framing de keuzes van politici beïnvloedt.
‘Deense, Duitse en Nederlandse regeringen zijn alleen dan bereid waren tot impopulaire hervormingen als ze geconfronteerd werden met verliezen’
Ook op het terrein van de verzorgingsstaat is het framing-effect zichtbaar. Zo laat ons onderzoek zien dat Deense, Duitse en Nederlandse regeringen alleen dan bereid waren tot impopulaire hervormingen in de verzorgingsstaat als ze geconfronteerd werden met verliezen (verslechterende sociaaleconomische situatie en/of politieke positie). Impopulaire hervormingen zijn veranderingen in de programma’s van de verzorgingsstaat die het risico op zetelverlies met zich meebrengen, zoals het snijden in de uitkeringen. Zaten de in andere opzichten gelijke regeringen echter in een situatie van verwachte winst (verbeterende sociaaleconomische positie en/of politieke positie), dan zagen ze juist af van impopulaire hervormingen[vii]. Deze variërende risicohouding kan verklaart worden doordat de pijn van verlies gemiddeld twee tot twee-en-half keer zo zwaar weegt als de blijdschap van winst, zo weten we uit onderzoek. Hierdoor zijn mensen geneigd verliezen te vermijden (zogenoemde verliesaversie). Deze verliesaversie is een belangrijke verklaring voor het optredende framing-effect en laat ook een fundamentele menselijke negativiteitsbias zien: als negatief beleefde ervaringen of inzichten hebben veel meer effect op mensen dan positieve ervaringen of inzichten.
Toenemende rol gedragswetenschap in hart beleid
In de afgelopen jaren heeft het werk van Kahneman, en dat van andere gedragswetenschappers, al veel invloed gekregen in het beleid. Verschillende kennisinstellingen, en dan vooral de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), hebben uitvoerig geadviseerd over dat, en hoe, gedragskennis moet worden benut om de kwaliteit van beleid te verbeteren[viii]. Mede daardoor is een actief en steeds professioneler netwerk van gedragsdeskundigen ontstaan bij de overheid.
Ook zijn er nu veel overheidsorganisaties met gedragsteams die schatplichtig zijn aan Kahneman, zoals BIG’R in Rotterdam[ix], gedragsteams bij toezichthouders[x] of de RIVM gedragsunit die onder meer belangrijk was ten tijde van de COVID-19 pandemie. Meer algemeen geldt bovendien dat inmiddels alle beleidsvoorstellen op landelijk niveau worden getoetst op het door de WRR ontwikkelde begrip doenvermogen (of dat zou althans zo moeten zijn).
Potentie voor het verder benutten van de erfenis van Kahneman
Door bovenstaande ontwikkelingen is de erfenis van Kahneman (en andere gedragswetenschappers) langzaamaan verankerd in het hart van de beleidsprocessen in Den Haag. Aan de voor- en achterkant echter – dat wil zeggen bij de politiek-bestuurlijke besluitvorming aan de voorkant en bij verantwoording aan de achterkant – heeft het werk van Kahneman en anderen nog veel belangrijke mogelijke implicaties die nog maar beperkt zijn verkend. Dat is opvallend, daar politiek-bestuurlijke besluitvorming het meest bepalend is voor beleid en daar verantwoording de meest bepalende externe factor is die menselijk sociaal gedrag beïnvloedt[xi]:
- De achterkant van beleid: gedragskennis en verantwoording
De inzichten van Kahneman en anderen over negativiteitsbias zijn allereerst cruciaal voor de achterkant’van beleidsprocessen – voor verantwoording – in het openbaar bestuur. Denk daarbij aan de rapporten van de Algemene Rekenkamer, de debatten in de Tweede Kamer of de parlementaire enquête corona. Tijdens verantwoordingsprocessen verrichten betrokkenen allerlei handelingen waarvoor ieder voor zich geldt dat onderzoek in het lab laat zien dat ze in sterke mate door negativiteitsbias worden beïnvloed. Betrokkenen stellen vragen, gaan op zoek naar informatie, beoordelen of informatie betrouwbaar is, vormen zich een oordeel, gebruiken daarbij hun geheugen, en komen uiteindelijk tot causale redeneringen. Dat zijn zes opeenvolgende handelingen waarvoor geldt dat negatieve feiten of gebeurtenissen een veel grotere kans hebben te worden opgemerkt dan positieve[xii]. Dit roept de vraag op of negatieve conclusies een faire weergave van alle feiten zijn of dat ze vooral resulteren als product van de menselijke negativiteitsbias? Of, anders gesteld: hoe kan democratische verantwoording kritisch maar ook fair zijn, scherp maar ook secuur, zodat de menselijke negativiteitbias kan worden benut om risico’s op te sporen zonder te ontaarden in geformaliseerde en voorspelbare azijnpisserij? - De voorkant van beleid: gedragskennis en besluitvorming
Ook voor de voorkant van politiek-bestuurlijke besluitvorming vormen het framing-effect en de gerelateerde negativiteitsbias cruciale uitdagingen. Het leidt er bijvoorbeeld toe dat hervormingen van de verzorgingsstaat, die pijnlijk zijn maar wel noodzakelijk worden geacht voor de lange termijn, in de praktijk doorgaans vooral in verslechterende sociaaleconomische omstandigheden worden doorgevoerd. Veel beter ware het dit te doen wanneer het ons sociaaleconomisch voor de wind gaat, maar door verliesaversie lukt dit vaak niet. Ook is het onwenselijk dat beleidsmaatregelen die menselijke levens diepgaand raken, beïnvloed kunnen worden dus zoiets triviaals als framing als verwachte winst of verwacht verlies. Het is uit oogpunt van representatie weliswaar mooi dat volksvertegenwoordigers op ‘de rest van ons’ lijken in het vertonen van het reflectie-effect. Maar voor de belangrijkste politiek-bestuurlijke besluitvorming zouden we meer van politieke besluitvormers mogen verwachten en van de politiek-bestuurlijke instituties waarbinnen zij beslissen.
Voetnoten
[i] Zie: https://www.nobelprize.org/prizes/economic-sciences/2002/kahneman/facts//.
[ii] Zie bijvoorbeeld deze grootschalige replicatiestudie met meer dan 4000 proefpersonen uit 19 landen en in 13 talen van Ruggeri en co-auteurs in Nature Human Behavior.
[iii] Zie dit blog van Mark Boukes op StukRoodVlees.
[iv] Zie voor een bespreking dit onderzoek van Jona Linde en Barbara Vis dit blog op StukRoodVlees.
[v] Zie dit hoofdstuk van Barbara Vis en Sjoerd Stolwijk in de bundel Psychology of Democracy, onder redactie van Ashley Weinberg.
[vii] Zie het boek Politics of Risk-Taking: Welfare State Reform in Advanced Democracies van Barbara Vis.
[viii] Zie https://www.wrr.nl/publicaties/rapporten/2017/04/24/weten-is-nog-geen-doen en https://www.wrr.nl/publicaties/rapporten/2023/11/30/grip.
[ix] https://www.bigrotterdam.nl/.
[x] https://compliance-instituut.nl/nieuws/acm-publiceert-inzichten-over-gedragsonderzoek/
[xi] Zie dit artikel van Hall en co-auteurs in Journal of Organizational Behavior. *
[xii] Zie dit artikel van Baumeister en co-auteurs in Review of General Psychology en dit boek over negativiteit in democratische politiek van Soroka.
