Overheden leunen in hevige mate op consultancybureaus, met zeer negatieve gevolgen. Is er nog wel een weg terug? Hoe bevrijden we de afhankelijkheid van de consultancysector? Die vragen staan centraal in De consultancy industrie, een recent gepubliceerd boek van Mariana Mazzucato en Rosie Collington. Dave van Ooijen bespreekt het werk op platform O.
Begin dit jaar werd door het European Institute of Public Administration (EIPA) een onderzoek gepubliceerd naar het functioneren van de publieke sector in 35 landen. Wat daarin opviel was dat van de West-Europese landen Nederland, Duitsland en Zwitserland het laagste percentage ambtenaren hebben. Uit het onderzoek blijkt verder dat in de meeste landen de overheidsuitgaven voor de publieke sector zijn gestegen, maar dat het aantal ambtenaren is gekrompen.
Ook in Nederland blijkt het percentage ambtenaren vanaf 2010 te zijn afgenomen. Naar aanleiding van dit onderzoek vroeg ik mij af of er een relatie bestaat met de toename van de inhuur van externe consultants.
Afhankelijk van consultants
Ik werd de afgelopen maand op mijn wenken bediend door het onlangs gepubliceerde boek De consultant industrie van Mariana Mazzucato en Rosie Collington. Volgens de auteurs zijn overheden sinds de jaren tachtig op steeds grote schaal consultancybureaus gaan inhuren. Inmiddels zijn overheden sterk afhankelijk geworden van consultants. Maar consultancybureaus verzwakken juist bedrijven, hollen overheden uit en schaden economieën, zeggen de auteurs. Is er dan nog wel een weg terug? En zo ja, hoe dan? Naast een schokkende analyse over hoe consultancybureaus de afgelopen decennia konden groeien doen Mazzucato en Collington vier voorstellen om overheden te bevrijden van hun afhankelijkheid van de consultancysector. De kern van hun betoog: de overheid moet roeien om te kunnen sturen.
Een nieuwe visie, missie en taak
Een van de eerste zaken die overheden moeten doen is het opnieuw opbouwen van deskundigheid. Dat begint met het erkennen dat de overheid een waarde-scheppende kracht is in de economie. En niet, in het slechtste geval, een inefficiënte waarde-onttrekker. Of in het beste geval, een regelaar van de markt, een partij die slechts de markt hoeft te regisseren.
‘Als overheden waarde willen creëren, moeten ze risico’s kunnen nemen’
In het boek komt op diverse plaatsen het voorbeeld van de Britse National Health Service (NHS) aan de orde. Volgens Mazzucato en Collington is de vroege geschiedenis van de NHS een goed voorbeeld van het soort ambitie dat binnen de overheid moet worden hersteld. De NHS was in de begintijd namelijk een organisatie die voortdurend evolueerde en kennis ontwikkelde op veranderende politieke en sociale behoeften. Politici beseften dat voor het economisch herstel na de oorlog een gezonde beroepsbevolking was vereist. Door de bezuinigingen onder Thatcher, en later onder de bezuinigingen van Labour, die op advies vanuit de consultancysector de Derde Weg ging omarmen, werd de NHS echter steeds meer ondergraven.
Het was uiteindelijk zo erg dat dat KPMG in 2004 in het Verenigd Koninkrijk betrokken was bij overheidscontracten ter waarde van 12 miljard pond én de regering van het VK in 2010 besloot om de vroege COVID-19-aanpak grotendeels uit te besteden aan consultancybureaus. Als overheden waarde willen creëren, dan is het wel belangrijk dat overheden risico’s mogen nemen, aldus Mazzucato en Collington. En dat het niet zo kan zijn dat de consultants alleen de voordelen (de winst) kunnen pakken, en dat als een advies verkeerd uitpakt, de overheid vervolgens de financiële schade ook nog eens voor zijn rekening kan nemen.
Investeren in interne vaardigheden
Afgestudeerde academici vinden een loopbaan als consultant niet alleen aantrekkelijk vanwege de hoge salarissen en de secundaire arbeidsvoorwaarden, maar ook omdat consultancybureaus zich zelfverzekerd presenteren als ‘waardescheppers’, terwijl de publieke sector het tegenovergestelde is gaan doen. Het vernieuwen van de rol van de overheid als een succesvolle bespeler van markten en niet alleen als regelaar, als een risiconemer en niet als risicomijder, als een schepper van rijkdom en niet alleen als een herverdeler, is daarom ook belangrijk voor het creëren van interessante banen voor ambtenaren.
‘We moeten af van grootschalige aanbestedingen’
Daarom moet er volgens Mazzucato en Collington meer nadruk komen te liggen op het investeren in interne vaardigheden en de opbouw van deskundigheid. Managers en organisaties in de publieke sector moeten in dat kader ook instrumenten ontwikkelen die hen in staat stellen te experimenteren en risico’s te nemen die het leerproces bevorderen. Een van de instrumenten is volgens de auteurs om af te stappen van grootschalige aanbestedingen en over te gaan op een risicoverdeling tussen overheid en de contractant. Door in contracten vast te leggen dat in het adviestraject opgedane kennis wordt overgedragen op de aanbestedende partij, kan deze leren van alles wat uit de aanbestede werkzaamheden voortvloeit. Handig in het geval dat een uitgevoerd advies verkeerd uitpakt.
Leren van evaluaties
In het nu bestaande aanbestedingsproces wordt waarde vaak gezien in termen van transacties. Waarbij vaardigheden of deskundigheid worden geleverd in ruil voor geld. Maar als afspraken met aannemers over kennisuitwisseling worden opgenomen in de contractvoorwaarden, kunnen aanbestedingen en andere vormen van samenwerking ook als een bron van kennis vergaren worden gezien.
‘Geleerde lessen moeten een bron van toekomstige kennis worden’
Daarnaast kan de manier waarop een contract achteraf door beide partijen wordt geëvalueerd een organisatie helpen de geleerde lessen te benoemen en een proces van reflectie en rapportage aanmoedigen, dat ervoor zorgt dat de geleerde lessen een bron van toekomstige kennis worden. Zo kan de evaluatie ook onderzoeken welke werknemers binnen de organisatie hiervan geleerd hebben. Is de kennis daarna toegepast bij andere gerelateerde activiteiten? Zijn de werknemers zich door het leerproces zelfverzekerder of mondiger gaan voelen? Door leerprocessen in te bouwen in evaluaties, ook als in het begin niet duidelijk is wat de ‘bijvangsten’ zullen zijn, worden beide partijen gedwongen na te denken over wat de lessen waren, en ze op zo’n manier vast te leggen dat ze deel gaan uitmaken van de vaardigheden van de aanbestedende organisatie.
Transparantie en openbaarmaking
Tot slot zal volgens Mazzucato en Collington er veel meer aandacht moeten zijn voor het feit dat de grote consultancybureaus vaak twee heren dienen. Zo adviseren ze vaak zowel cruciale onderdelen van beleid van de overheid en adviseren ze bedrijven en multinationals om gebruik te maken van de mazen in de wetgeving. In het boek geven de auteurs diverse voorbeelden waarbij sprake is van belangenconflicten, zoals op het gebied van belastingwetgeving, het economisch beleid of de hervormingen op het gebied van onderwijs en zorg. Waarbij consultants adviezen geven die niet per se in het belang van de klant zijn waarvoor ze werken, maar wel in het voordeel zijn van andere bedrijven waarvoor ze werken.
‘Er zijn geen regels die consultancybureaus verplichten informatie bekend te maken’
Daarom is het van het allergrootste belang dat er sprake is van meer transparantie en openbaarmaking van belangenconflicten. Zoals het er nu voor staat zijn er geen regels die consultancybureaus verplichten informatie bekend te maken over hun klanten. Financiële verslagen blijven soms beperkt tot een overzicht van inkomsten binnen een bepaalde bedrijfstak. Maar, zo zeggen Mazzucato en Collington, net zoals beursgenoteerde ondernemingen verplicht zijn om met financiële rapporten aan potentiële beleggers informatie te verstrekken over eventuele beleggingsrisico’s, zo zouden de consultancybureaus verplicht moeten worden om aan mogelijke klanten duidelijke informatie te verstrekken over de risico’s van ‘conflicterende belangen’.
Roeien en sturen
De Derde Weg werd sterk beïnvloed door het door twee consultants geschreven boek Reinventing Government uit 1992. De essentie daarvan was een op maximale efficiency gerichte marktdynamiek. Daarmee werd de groei van de consultancysector en de uitholling van de overheid goedgepraat. Maar door op te roepen tot een overheid die ‘meer stuurt en minder roeit’ hebben de aanhangers van die visie niet doorgrond hoe deze twee functies met elkaar samenhangen, aldus Mazzucato en Collington.
‘De overheid moet weer kunnen roeien’
Hoe minder een regering roeit, hoe minder ze leert, hoe minder productief ze wordt; hoe minder ze kan sturen. De visie die onder de Derde Weg ligt gaat voorbij aan de machtsverschuivingen die ontstaan als de overheid stopt met roeien en de roeispanen overdraagt aan andere spelers. In zo’n situatie maakt het uiteindelijk niet uit hoeveel aanwijzingen de regering aan de stuurmannen geeft. Als degenen die de roeispanen vasthouden niet willen roeien, dan gaat de boot nergens naartoe. De overheid moet daarom hoe dan ook kunnen roeien om het schip van staat door de onvermijdelijke ruwe wateren te kunnen loodsen. Dat is de les die we volgens Mazzucato en Collington moeten trekken uit de afgelopen decennia. Met De consultancy industrie is opnieuw een van de meest scherpzinnige boeken van de laatste tijd geschreven. Warm aanbevolen. Lezen dus. En daarna meteen aan de slag met implementatie van de vier voorstellen.
Bibliografie
Mariana Mazzucato en Rosie Collington, De consultancy industrie. Hoe consultants bedrijven verzwakken, overheden uithollen, economieën schaden, Nieuw Amsterdam, 351 pagina’s.
Het gebrek aan inhoudelijk overzicht bij ambtenaren ontgaat ook de burger niet. Zij zijn op tal van plaatsen de dupe. Niet alleen bij de grote affaires, maar ook contacten tissen burgers en individuele ambtenaren loopt het stroef. Dat ligt vask niet eens aan de ambtenaren zelf, maar aan de onvrijheid die ze hebben de burgers met echte problemen te helpen binnen de regels en procedures. Tjeenk Willink beschrijft dat ali in 2018.
Ik ben er van overtuigt dat deze problemen tussen burger en de dagdagelijse overheid een structurele oorzaak is van de huidige burger-onvrede. Ik denk dat sommige politieke partijen dit ook zien.
Ik ben benieuwd hoe de ambtenaren hierzelf over denken. Durfen ze zich hier op Platform O uit te spreken? Het gebrek aan discussie baart me zorgen.
Of wacht men op een nieuw kabinet met BBB om dan ineens in actie te schieten? Beetje laat dan.